Sentenza n. 7707/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 4

Esito

La controversia

La società proprietaria ha impugnato in appello la sentenza del TAR che aveva esaminato le contestazioni relative al decreto di esproprio del 3 febbraio 2025, riguardante 1.056 mq, e al successivo decreto del 5 novembre 2025, riguardante ulteriori 5.967 mq, oltre agli atti di pianificazione, progettazione e dichiarazione di pubblica utilità dell’intervento “Bari Costa Sud”, Lotto 5. Con il primo motivo ha contestato l’irricevibilità dell’impugnazione degli atti del 2023, sostenendo che la partecipazione al procedimento non equivale alla piena conoscenza dell’atto lesivo e che la pubblicazione degli atti presupposti non identificava i terreni e i proprietari. Con il secondo motivo ha contestato l’inammissibilità per carenza d’interesse dell’impugnazione degli atti del 2024. Con i motivi successivi ha censurato la pretesa utilizzazione del PUE come anticipazione del PUG e come strumento per superare il PRG, deducendo violazione della gerarchia della pianificazione, sviamento e nullità per carenza di potere; ha sostenuto che il PFTE, avendo effetto di variante urbanistica, dovesse essere sottoposto a VAS e che la VAS attivata successivamente per il PUE non sanasse il vizio. Ha inoltre contestato il differimento al 2026 dell’immissione in possesso e della redazione dello stato di consistenza rispetto al decreto di esproprio del 2025; ha reiterato le censure di frammentazione e confusione procedimentale, disparità di trattamento e violazione delle garanzie partecipative; ha dedotto la violazione dell’art. 10 l.r. Puglia n. 18/2019, la mancata adozione del Piano delle coste e l’erroneità dell’uso del SIT anziché del SID. Infine, ha contestato l’assimilazione dei terreni a zone omogenee F e chiesto che l’esproprio fosse esteso all’intera proprietà di 27.292 mq, assumendo che le porzioni residue sarebbero inutilizzabili o non compiutamente utilizzabili.

La decisione

L’appello è stato in parte respinto e in parte dichiarato inammissibile. Il primo motivo è infondato: la comunicazione del 12 dicembre 2023, ricevuta il 13 dicembre, aveva informato la società dell’efficacia della deliberazione del 13 ottobre 2023 di approvazione del progetto definitivo e della dichiarazione di pubblica utilità, indicando un collegamento per consultare la documentazione; la società aveva poi presentato osservazioni il 29 dicembre 2023. Anche l’avviso dell’8 settembre 2022 individuava i suoli con dati catastali e ditta intestataria, come richiesto nel procedimento rivolto a più di cinquanta proprietari. È quindi corretta l’irricevibilità dell’impugnazione degli atti del 2023, notificata l’11 giugno 2025. Il secondo motivo è inammissibile perché generico e, in ogni caso, infondato in quanto dipendeva dal primo motivo, respinto. I motivi dal terzo al settimo sono inammissibili perché ripropongono le doglianze di primo grado senza critiche specifiche e puntuali alle ragioni con cui il TAR le aveva respinte; il Consiglio di Stato ne ha rilevato anche l’infondatezza. In particolare, la l.r. Puglia n. 18/2019 consente varianti semplificate per opere pubbliche strategiche nelle more dell’approvazione del PUG; il PFTE resta un progetto e il suo effetto legale di variante puntuale non lo trasforma in un piano o programma assoggettabile a VAS, mentre la disciplina speciale PNRR prevede per il progetto la VIA. Il trasferimento della proprietà con immissione in possesso successiva è conforme agli artt. 22, 23 e 24 d.P.R. n. 327/2001: il passaggio è sottoposto alla condizione sospensiva della successiva notifica ed esecuzione del decreto, da compiersi mediante immissione in possesso e verbale entro due anni. Le censure sulla frammentazione, sul Piano delle coste e sull’art. 10 l.r. n. 18/2019 sono state giudicate generiche o ripetitive; non è stata dimostrata l’inutilizzabilità dei fondi residui né la necessità di estendere l’esproprio all’intera proprietà. Le ulteriori censure formulate nelle memorie ex art. 73 c.p.a. sono state ritenute estranee al thema decidendum e inammissibili ai sensi dell’art. 104 c.p.a. La società è stata condannata a pagare al Comune di Bari € 8.000, oltre spese generali, IVA e CPA; spese compensate nei confronti delle amministrazioni statali.

Norme richiamate

• artt. 91 e 101 c.p.a.

  Tuttavia, la sua natura di impugnazione a critica libera non esonera la parte appellante dalla indicazione di “specifiche censure” (art. 101 c.p.a.) in base alle quali ritiene che la sentenza di primo grado sia errata, anche in considerazione dell’effetto devolutivo dell’appello i cui limiti oggettivi sono segnati dai motivi di impugnazione

  L’appello, pur consentendo una critica libera della sentenza sotto profili di rito e di merito, deve individuare specifiche censure contro le statuizioni impugnate; la mera riproposizione dei motivi di primo grado non è sufficiente.

• art. 104 c.p.a.

  Le ulteriori censure contenute nelle memorie ex art. 73 c.p.a. di parte appellante, oltre ad essere irrilevanti in quanto estranee al thema decidendum, sono anche inammissibili ai sensi dell’art. 104 c.p.a.

  Le censure nuove formulate in memoria, estranee al perimetro devoluto con l’appello, non possono essere esaminate e sono inammissibili.

• art. 17, comma 2, d.P.R. 327/2001

  Invero, risulta pacifico tra le parti, oltre ad emergere dagli atti di causa, che con la comunicazione ex art. 17, comma 2, t.u. espropri, del 12 dicembre 2023 prot. n. 420601 (doc. 17 del fascicolo del Comune), ricevuta il 13 dicembre 2023, è stato comunicato alla ricorrente che in data 16 ottobre 2023 è divenuta efficace la deliberazione (n. 2023/00805 del 13 ottobre 2023) con cui la Giunta comunale ha approvato il progetto definitivo dell’opera (“Bari Costa Sud, Parco Costiero della cultura, del turismo e dell’ambiente” – Lotto n. 5) con contestuale dichiarazione di pubblica utilità della stessa, oltre a rendere noto alla parte della facoltà di prendere visione della documentazione attestante la dichiarazione di pubblica utilità mediante apposito collegamento informatico (link) ivi indicato.

  La comunicazione prevista dall’art. 17, comma 2, che informa dell’efficacia del progetto definitivo con dichiarazione di pubblica utilità e consente di consultare la documentazione, è stata ritenuta rilevante per la conoscenza degli atti e per la decorrenza del termine d’impugnazione.

• d.P.R. 327/2001

  In secondo luogo, l’avviso dell’8 settembre 2022 (doc. 10 del fascicolo del Comune), con il quale è stato comunicato l’avvio del procedimento di apposizione del vincolo preordinato all’esproprio, mediante approvazione del progetto di fattibilità tecnica ed economica, comportante dichiarazione di pubblica utilità, reca espressamente l’individuazione dei suoli mediante la descrizione catastale e la relativa ditta siccome risultante intestataria catastale, come richiesto dal t.u. espropri, trattandosi di un procedimento espropriativo avviato nei confronti di un numero di proprietari superiore a 50.

  Nel procedimento espropriativo rivolto a più di cinquanta proprietari, l’avviso deve individuare i suoli attraverso i dati catastali e la ditta risultante intestataria; tale indicazione è stata considerata presente nel caso concreto.

• art. 6, commi 1 e 5, d.lgs. 152/2006

  Come è noto, infatti, il c.d. codice dell’ambiente (d.lgs. n. 152 del 2006) distingue le procedure di valutazione ambientale a seconda che si tratti di “progetti” (art. 6, comma 5, cod. ambiente) oppure di “piani” e “programmi” (art. 6, comma 1, cod. ambiente) che possano avere degli impatti significativi sull’ambiente, stabilendo che i progetti siano assoggettati alla valutazione di impatto ambientale (VIA) mentre i piani e programmi alla valutazione ambientale strategica (VAS).

  La VAS riguarda piani e programmi con possibili impatti significativi, mentre i progetti sono assoggettati alla VIA; l’effetto di variante urbanistica puntuale del PFTE non ne muta la natura progettuale.

• art. 44 d.l. 77/2021

  Conformemente a tale impostazione, la disciplina speciale in materia di opere pubbliche di particolare complessità o di rilevante impatto, finanziate con le risorse del PNRR (art. 44, d.l. n. 77 del 2021), come appunto nella specie, prevede la sottoposizione del progetto di fattibilità tecnica ed economia alla VIA e non alla VAS.

  Per le opere pubbliche ricadenti nella disciplina speciale PNRR richiamata, il PFTE è sottoposto a VIA e non a VAS.

• art. 10 l.r. Puglia 18/2019

  Sotto il primo profilo, è sufficiente osservare, come già evidenziato dal primo giudice, come sia la stessa legge ad aver consentito al progetto specifico di scavalcare l’ordine cronologico tradizionale della pianificazione generale, dal momento che la legge regionale della Puglia n. 18 del 2019 ha autorizzato espressamente il ricorso a varianti semplificate per la realizzazione di opere pubbliche strategiche, permettendo all’amministrazione di conformare il territorio alle esigenze di pubblica utilità, nelle more dell’approvazione del nuovo PUG, senza che ciò costituisse un indebito esercizio del potere di pianificazione

  La disciplina regionale consente varianti semplificate per opere pubbliche strategiche, anche prima dell’approvazione del nuovo PUG, e il relativo esercizio non costituisce per ciò solo un indebito esercizio del potere di pianificazione.

• artt. 22, 23 e 24 d.P.R. 327/2001

  A ben vedere, infatti, ciò che per la parte appellante sembra essere “una situazione giuridica anomala” (pag. 10 dell’appello), altro non è che la diretta applicazione della disciplina legislativa (cfr. art. 22, 23 e 24, d.P.R. n. 327 del 2001), in base alla quale il decreto di esproprio “dispone il passaggio del diritto di proprietà” sotto la condizione sospensiva della sua successiva notifica ed esecuzione (art. 23, comma 1, lett. f), d.P.R. n. 327 del 2001), con la previsione per cui l’esecuzione del decreto di esproprio avviene “mediante l’immissione in possesso del beneficiario dell’esproprio, con la redazione del verbale” (art. 23, comma 1, lett. h), d.P.R. n. 327 del 2001) da effettuarsi “entro il termine perentorio di due anni” (art. 24, comma 1, d.P.R. n. 327 del 2001).

  Il decreto può disporre il trasferimento della proprietà prima dell’immissione in possesso, poiché il passaggio è condizionato alla successiva notifica ed esecuzione; l’esecuzione avviene con immissione in possesso e verbale entro il termine perentorio di due anni.

Massime di principio

• L’appello amministrativo, benché a critica libera, deve contenere censure specifiche e puntuali contro le ragioni della sentenza impugnata: la riproposizione dei motivi di primo grado senza un confronto critico con la motivazione della decisione determina l’inammissibilità dei relativi motivi.
• La comunicazione espropriativa che informa il proprietario dell’efficacia del progetto definitivo e della dichiarazione di pubblica utilità, indicando le modalità per consultare la relativa documentazione, e l’avviso che individua catastalmente i suoli e i relativi intestatari possono fondare la conoscenza degli atti presupposti e la decorrenza del termine d’impugnazione.
• Il PFTE conserva natura progettuale anche quando la sua approvazione produce per legge una variante urbanistica puntuale; tale effetto non comporta di per sé l’assoggettamento a VAS, distinta dalla VIA prevista per i progetti, ferma la disciplina speciale applicabile alle opere finanziate dal PNRR.
• La disciplina regionale che consente varianti semplificate per opere pubbliche strategiche permette di conformare il territorio alle esigenze di pubblica utilità nelle more dell’approvazione del nuovo piano urbanistico generale, senza che ciò costituisca, per il solo fatto di anticipare la pianificazione generale, un indebito esercizio del potere.
• Il decreto di esproprio può disporre il trasferimento della proprietà prima dell’immissione in possesso: il trasferimento è sottoposto alla condizione sospensiva della successiva notifica ed esecuzione, da realizzare mediante immissione in possesso e verbale entro il termine previsto dalla legge.

Come è indicizzato