Sentenza n. 1099/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 4

Esito

La controversia

La società ha presentato una Procedura Abilitativa Semplificata per la realizzazione di un impianto fotovoltaico in area ritenuta idonea ai sensi dell’art. 20, comma 8, lett. c-quater), d.lgs. n. 199/2021, perché priva di vincoli culturali o paesaggistici e situata oltre 500 metri dai beni tutelati. Decorso il termine per l’esercizio dei poteri inibitori, la società ha ritenuto perfezionato il titolo per silenzio-assenso. Il Comune ha successivamente annullato in autotutela il titolo e ordinato di non procedere all’intervento, ritenendo necessario che l’area rispettasse anche i requisiti della lett. c-ter), n. 1), relativi alla prossimità a zone industriali, artigianali o commerciali. In primo grado la società ha dedotto violazione e falsa interpretazione dell’art. 20, comma 8, lett. c-quater), d.lgs. n. 199/2021, travisamento, difetto di istruttoria ed erronea valutazione dei presupposti, sostenendo il carattere autonomo e alternativo della fattispecie prevista dalla lett. c-quater). In appello ha censurato la sentenza del TAR, che aveva ritenuto cumulativi i requisiti delle lett. c-ter) e c-quater), lamentando inoltre l’esercizio tardivo e contraddittorio dell’autotutela, l’istruttoria sommaria e la mancata indizione della conferenza di servizi. Il Comune ha eccepito, tra l’altro, la mancata impugnazione di una distinta ragione ostativa relativa all’omessa produzione della dettagliata relazione prevista dall’art. 6, comma 2, d.lgs. n. 28/2011, nonché la novità di alcune censure e la correttezza dell’interpretazione restrittiva adottata.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha accolto l’appello e, in riforma della sentenza del TAR, ha accolto il ricorso di primo grado annullando il provvedimento comunale di annullamento in autotutela del titolo formatosi per silenzio-assenso. Ha ritenuto infondata l’eccezione di inammissibilità fondata sulla pretesa natura plurimotivata dell’atto: dalla motivazione complessiva risultava che il Comune aveva contestato esclusivamente la riconducibilità dell’intervento alla lett. c-ter), ritenuta l’unica fattispecie applicabile, e non aveva fondato autonomamente l’autotutela sull’omessa produzione della dettagliata relazione. La questione decisiva concerneva il rapporto tra le lett. c-ter) e c-quater) dell’art. 20, comma 8, d.lgs. n. 199/2021, nella versione vigente al momento della presentazione dell’istanza e dell’adozione dell’atto. Il Collegio ha ritenuto che la lett. c-ter) abbia natura speciale, mentre la lett. c-quater) abbia carattere generale e residuale, introducendo un’autonoma e ulteriore fattispecie di area idonea. L’inciso “fatto salvo quanto previsto” non impone quindi la contestuale ricorrenza dei requisiti della lett. c-ter), ma preserva le fattispecie speciali già disciplinate. La lett. c-quater) si applica alle aree non comprese nel perimetro dei beni tutelati e non ricadenti nelle relative fasce di rispetto, senza necessità che siano anche prossime a zone produttive ai sensi della lett. c-ter), n. 1). Tale interpretazione è stata ricavata dal dato letterale, dalla finalità ampliativa perseguita dal legislatore con l’introduzione della lett. c-quater), dalla relazione illustrativa e dalla necessità di interpretare la disciplina in coerenza con il favor euro-unitario e nazionale per la diffusione delle energie rinnovabili. Il bilanciamento con la tutela paesaggistica e culturale deve essere effettuato nel procedimento amministrativo concreto mediante adeguata istruttoria e motivazione. Il primo motivo è stato ritenuto assorbente; gli ulteriori motivi non sono stati esaminati perché non avrebbero procurato ulteriore utilità. Le spese del doppio grado sono state integralmente compensate in ragione dell’assenza di un orientamento giurisprudenziale sufficientemente consolidato.

Norme richiamate

• art. 20, comma 8, lett. c-ter) e c-quater), d.lgs. n. 199/2021

  «fatto salvo quanto previsto alle lettere a), b), c), c-bis) e c-ter)»

  La lett. c-ter) disciplina fattispecie speciali di aree idonee, mentre la lett. c-quater) costituisce una fattispecie generale, residuale, autonoma e ulteriore; i requisiti delle due lettere non devono ricorrere cumulativamente.

• art. 20, comma 1, d.lgs. n. 199/2021

  Prevede l’adozione di decreti ministeriali per stabilire criteri omogenei di individuazione delle aree idonee e non idonee alle installazioni da fonti rinnovabili.

• art. 20, comma 4, d.lgs. n. 199/2021

  Attribuisce alle Regioni l’individuazione con legge delle aree idonee e non idonee dopo l’adozione dei decreti previsti dal comma 1.

• art. 6, comma 1, lett. a), d.l. n. 50/2022

  Ha introdotto la lett. c-quater) nell’art. 20, comma 8, d.lgs. n. 199/2021, con la finalità di individuare ulteriori aree idonee.

• art. 6, comma 2, d.lgs. n. 28/2011

  Il Comune ne aveva invocato la mancata produzione quale autonoma ragione di illegittimità del titolo, ma il Consiglio di Stato ha escluso che tale profilo costituisse una distinta motivazione del provvedimento impugnato.

• art. 12 preleggi al codice civile

  Il criterio letterale costituisce il punto di partenza dell’interpretazione, da coordinare con i criteri teleologico ed evolutivo.

• Direttiva UE 2018/2001

  Rileva quale fonte sovraordinata cui deve essere orientata l’interpretazione della disciplina nazionale, esprimendo un favor per la diffusione delle energie rinnovabili.

Massime di principio

• Nel regime transitorio previsto dall’art. 20, comma 8, d.lgs. n. 199/2021, la lett. c-quater) individua un’autonoma e generale fattispecie di area idonea per gli impianti da fonti rinnovabili, applicabile senza la contestuale ricorrenza dei requisiti speciali previsti dalla lett. c-ter).
• L’inciso “fatto salvo quanto previsto” contenuto nella lett. c-quater) preserva l’operatività delle fattispecie speciali di cui alle lettere precedenti, ma non subordina l’applicazione della lett. c-quater) al possesso cumulativo dei requisiti previsti da tali fattispecie.
• Per gli impianti fotovoltaici, un’area può essere qualificata idonea ai sensi della lett. c-quater) quando non sia compresa nel perimetro di beni sottoposti a tutela culturale o paesaggistica e non ricada nelle relative fasce di rispetto, senza che sia necessario anche il requisito della prossimità a zone industriali, artigianali o commerciali previsto dalla lett. c-ter), n. 1).
• La qualificazione legislativa di un’area come idonea non esaurisce il bilanciamento tra sviluppo delle energie rinnovabili e tutela paesaggistico-culturale: tale bilanciamento deve essere svolto nel procedimento amministrativo concreto mediante un’istruttoria adeguata e una motivazione coerente, anche alla luce dei principi di ragionevolezza e proporzionalità.
• Nell’interpretazione della disciplina sulle aree idonee devono essere coordinati il dato letterale, la finalità ampliativa perseguita dal legislatore, il criterio evolutivo e la necessità di conformità alle fonti sovraordinate che favoriscono la diffusione delle energie rinnovabili.

Come è indicizzato