Sentenza n. 47/2026 - Trieste, Sezione 1

Esito

La controversia

La società ricorrente, titolare di una concessione per la gestione del bar presso il Topolino n. 8, originariamente con scadenza al 31 dicembre 2020, sosteneva che la concessione fosse stata prorogata sino al 31 dicembre 2033, o quantomeno sino al 31 dicembre 2025. Impugnava quindi l’avviso comunale per l’indizione di una nuova procedura competitiva, insieme alle deliberazioni e determinazioni presupposte, chiedendone l’annullamento o la declaratoria di nullità e il risarcimento del danno. Con il primo motivo, anche riproposto nei motivi aggiunti, deduceva la violazione del Piano di utilizzazione del demanio marittimo (PUD), approvato con decreto del Presidente della Regione FVG n. 320/2007, sostenendo che l’area fosse classificata con colorazione azzurra, destinata a enti pubblici, enti e associazioni senza fini di lucro, e che il Comune avesse illegittimamente modificato di fatto tale destinazione, senza la competenza regionale necessaria. Deduceva inoltre incompetenza, difetto di istruttoria, contraddittorietà, illogicità, disparità di trattamento, ingiustizia manifesta e lesione del legittimo affidamento. Con il secondo motivo contestava la possibilità per il Comune di superare le determinazioni dirigenziali del 2022, con le quali le istanze di proroga dei concessionari erano state trattate come istanze di nuova concessione sino al 2033. Sosteneva che tali atti, non ritirati in autotutela, avessero consolidato la propria posizione e non potessero essere disapplicati dalla Giunta, in violazione della separazione tra funzioni di indirizzo politico e gestione amministrativa. Deduceva altresì la violazione degli artt. 7 e 8 l. 241/1990 per omessa comunicazione di avvio del procedimento di secondo grado. Con il terzo motivo lamentava la mancata inclusione nell’avviso di un locale da utilizzare come spogliatoio, che sarebbe stato compreso nella precedente concessione e la cui omissione avrebbe reso la nuova gestione incompatibile con la disciplina igienico-sanitaria. Con i motivi aggiunti impugnava anche la nota comunale del 10 aprile 2024 e il riscontro regionale del 12 aprile 2024, reiterando le censure sul PUD e sulla necessità di un previo atto regionale di modifica della classificazione dell’area. Proponeva infine domanda risarcitoria ex art. 30 c.p.a. per euro 33.486,48, oltre ai mancati introiti del 2025.

La decisione

Il TAR ha respinto integralmente il ricorso, i motivi aggiunti e la domanda risarcitoria, compensando le spese. Quanto alla questione del PUD, il Collegio ha ritenuto che il Comune non avesse modificato né disapplicato la pianificazione regionale. Il Comune aveva chiesto alla Regione chiarimenti sulla compatibilità dell’attività di somministrazione di bevande con la classificazione azzurra dell’area; la Regione aveva espressamente chiarito che tale classificazione non impediva un’attività commerciale accessoria, purché autorizzata dal Comune sulla base di un contratto di servizi affidato nel rispetto delle procedure a evidenza pubblica. Pertanto, non era necessaria una previa modifica del PUD e l’avviso risultava compatibile con la sua interpretazione autentica da parte dell’amministrazione regionale competente. Quanto alla pretesa proroga della concessione, il TAR ha stabilito che la determinazione dirigenziale n. 471/2022 non aveva attribuito alla ricorrente una nuova concessione sino al 2033, ma si era limitata ad avviare un procedimento, qualificando le domande di proroga come istanze di nuova concessione e prevedendo ulteriori adempimenti, pareri e la successiva eventuale stipula. Poiché nessun nuovo atto concessorio era stato stipulato, la società non aveva acquisito un titolo con scadenza al 2033. Il rapporto originario, avente scadenza al 31 dicembre 2020, era stato prorogato solo nei limiti temporali compatibili con il diritto europeo e con la disciplina nazionale applicabile. Il TAR ha richiamato le sentenze dell’Adunanza plenaria nn. 17 e 18 del 2021, secondo cui le proroghe automatiche delle concessioni demaniali marittime contrastano con il diritto dell’Unione, nonché la necessità di affidare le concessioni mediante procedure realmente competitive. La procedura del 2022, fondata sulla pubblicazione delle istanze dei concessionari uscenti e sulla possibilità per terzi di presentare osservazioni o domande, non garantiva la previa definizione di criteri imparziali, trasparenti e proporzionati né un effettivo confronto concorrenziale. Il Comune aveva quindi correttamente superato quel modello e indetto una nuova procedura a evidenza pubblica. La deliberazione giuntale n. 615/2023 aveva previsto la prosecuzione delle concessioni fino al 31 dicembre 2024, o al massimo fino al 31 dicembre 2025 in presenza di ragioni oggettive. Tuttavia, la deliberazione n. 208/2024 aveva espunto il locale dall’elenco delle concessioni interessate, atto non tempestivamente impugnato, sicché tale proroga non poteva essere invocata dalla ricorrente. In ogni caso, il TAR ha ritenuto non applicabili le proroghe automatiche incompatibili con il diritto europeo, con conseguente scadenza del rapporto al 31 dicembre 2024. Il motivo relativo al locale spogliatoio è stato respinto perché la documentazione della precedente concessione dimostrava che essa comprendeva il locale bar, tre ripostigli, i servizi igienici, il portico e l’area esterna, ma non un autonomo locale qualificato come spogliatoio. La domanda risarcitoria è stata respinta per mancata illegittimità degli atti impugnati. Le spese sono state compensate per la particolarità della controversia.

Norme richiamate

• art. 30 c.p.a.

  La domanda risarcitoria proposta in via consequenziale è stata respinta perché gli atti impugnati sono stati ritenuti legittimi.

• artt. 7 e 8 l. 241/1990

  La dedotta omessa comunicazione di avvio del procedimento non ha condotto all’annullamento degli atti, anche perché la determinazione del 2022 non aveva attribuito una posizione concessoria definitiva e il successivo affidamento mediante gara era giustificato dalla necessità di conformarsi al diritto europeo.

• art. 1, commi 682 e 683, l. 145/2018

  La disciplina delle proroghe delle concessioni demaniali marittime è stata ritenuta incompatibile con il diritto dell’Unione secondo i principi richiamati dall’Adunanza plenaria.

• art. 3 l. 118/2022

  La disposizione è richiamata quale disciplina della prosecuzione temporanea delle concessioni demaniali marittime, nei limiti ritenuti compatibili con il diritto europeo.

• art. 10-quater, comma 3, d.l. 198/2022, conv. in l. 14/2023

  La previsione di proroghe automatiche è stata ritenuta incompatibile con l’art. 12 della direttiva 2006/123/CE e quindi da disapplicare.

• art. 12 direttiva 2006/123/CE

  Quando le autorizzazioni disponibili per un’attività economica sono limitate per scarsità delle risorse naturali o delle capacità tecniche, l’affidamento deve avvenire tramite una procedura di selezione imparziale, trasparente e adeguatamente pubblicizzata.

• art. 49 TFUE

  Il principio di libertà di stabilimento, letto insieme alla disciplina europea sui servizi, impone procedure competitive per l’affidamento di beni pubblici economicamente contendibili.

• art. 36 codice della navigazione

  È richiamato quale base della procedura di concessione demaniale, ma il relativo modello non può sostituire una procedura effettivamente competitiva conforme ai principi europei.

• art. 37 codice della navigazione

  La procedura informale avviata dalla domanda del privato non è sufficiente, da sola, a garantire imparzialità, trasparenza, adeguata pubblicità e par condicio nell’affidamento di concessioni demaniali economicamente rilevanti.

• art. 9 l.r. FVG 22/2006

  La pubblicazione delle domande e la possibilità di presentare osservazioni o domande concorrenti costituiscono un modulo procedimentale che non equivale necessariamente a una procedura selettiva pienamente competitiva.

• art. 10, comma 5, l.r. FVG 22/2006

  qualora il concessionario sia un ente pubblico, quest'ultimo è autorizzato, nel rispetto della normativa di settore e delle procedure a evidenza pubblica, ad affidare ad altri soggetti la gestione anche di attività principali nell'ambito della concessione, secondo le disposizioni del PUD

  La disposizione conferma la compatibilità, nell’ambito di una concessione pubblica, dell’affidamento a terzi di attività anche commerciali, purché siano rispettate la normativa di settore, le procedure a evidenza pubblica e il PUD.

• D.P.Reg. FVG 9 ottobre 2007, n. 320

  Il PUD non impedisce, secondo l’interpretazione resa dalla Regione, lo svolgimento di un’attività commerciale accessoria di somministrazione di bevande nell’area classificata con colorazione azzurra.

Massime di principio

• La determinazione amministrativa che qualifica una domanda di proroga come istanza di nuova concessione e dispone la pubblicazione per eventuali osservazioni o domande concorrenti non attribuisce, di per sé, una nuova concessione né consolida il diritto del richiedente alla stipula, quando il procedimento richieda ulteriori valutazioni, pareri e un successivo atto concessorio.
• L’affidamento di una concessione demaniale economicamente contendibile deve avvenire mediante una procedura realmente competitiva, imparziale, trasparente e adeguatamente pubblicizzata; la mera pubblicazione della domanda del concessionario uscente, con possibilità per terzi di presentare osservazioni o domande, non è sufficiente se mancano preventivamente criteri di partecipazione e di comparazione idonei a garantire la par condicio.
• Le proroghe automatiche delle concessioni demaniali marittime incompatibili con l’art. 12 della direttiva 2006/123/CE e con i principi affermati dal diritto dell’Unione devono essere disapplicate dall’amministrazione, senza che possano fondare la permanenza del titolo concessorio oltre il termine compatibile con la disciplina europea.
• Quando l’amministrazione regionale competente chiarisce che la classificazione di un’area nel piano demaniale non impedisce lo svolgimento di un’attività commerciale accessoria, il Comune può indire la procedura di affidamento senza una previa modifica del piano, purché operi nel rispetto delle prescrizioni pianificatorie e delle procedure a evidenza pubblica.
• La mancata partecipazione del precedente concessionario alla nuova gara non può essere giustificata dalla pretesa esistenza di un titolo concessorio più esteso, se tale titolo non è mai stato formalmente rilasciato e la concessione originaria è giunta a scadenza secondo la disciplina applicabile.
• La domanda risarcitoria proposta contro atti amministrativi non può essere accolta quando il giudice accerti la legittimità degli atti impugnati e l’assenza del presupposto costituito dall’illegittimità dell’azione amministrativa.

Come è indicizzato