Sentenza n. 378/2026 - Venezia, Sezione 4

Esito

La controversia

Il ricorrente intendeva installare un impianto fotovoltaico da 5 KWp, composto da nove pannelli aderenti alla falda sud della copertura, in un edificio residenziale ricadente nell'area sottoposta a vincolo monumentale indiretto a tutela dell'Abbazia di Santa Giustina. La Soprintendenza ha negato il nulla-osta ritenendo che l'intervento avrebbe alterato le condizioni di luce, prospettiva e decoro del monumento, incidendo sulle relazioni visive tra l'Abbazia e il contesto edilizio circostante. Il ricorrente ha dedotto violazione e falsa applicazione dell'art. 45 del d.lgs. 42/2004 e del decreto ministeriale istitutivo del vincolo, violazione degli artt. 3 e 6 della l. 241/1990, difetto di istruttoria e motivazione, travisamento dei presupposti, irragionevolezza, illogicità, abnormità, sproporzione, contraddittorietà, disparità di trattamento, violazione dei principi di buon andamento e correttezza e violazione della normativa concernente gli impianti da fonti rinnovabili. In particolare, ha sostenuto che il vincolo non imponesse l'immodificabilità assoluta dell'area; che la Soprintendenza non avesse verificato la concreta visibilità dell'impianto dai punti di ordinaria fruizione urbana; che l'edificio fosse schermato dagli immobili prospicienti via Cavazzana; che le coperture circostanti non fossero omogenee; e che le soluzioni alternative indicate dall'Amministrazione fossero tecnicamente impraticabili o inefficaci. Il ricorrente ha poi rinunciato alla domanda risarcitoria.

La decisione

Il TAR ha accolto la domanda di annullamento e ha annullato il diniego di nulla-osta, il rigetto dell'istanza di autotutela e gli atti connessi, prendendo atto della rinuncia alla domanda risarcitoria. Il Collegio ha ritenuto che il vincolo indiretto previsto dall'art. 45 del d.lgs. 42/2004 e dal decreto del 1955 non imponesse l'immodificabilità assoluta dello stato dei luoghi, ma richiedesse una verifica concreta delle caratteristiche dell'opera e del suo effettivo potenziale pregiudizio per la luce, la prospettiva e il decoro del monumento. La Soprintendenza aveva invece considerato la novità dell'impianto come automaticamente lesiva e aveva trattato le relazioni visive come valori statici e immutabili. La motivazione è stata ritenuta carente perché aveva valorizzato in modo generico la visibilità dei pannelli da punti elevati e non ordinari dell'Abbazia, senza precisare il grado di percezione né l'effettiva interferenza con la lettura del monumento, e senza esaminare adeguatamente i punti di ordinaria osservazione, la schermatura costituita dagli edifici prospicienti la via Cavazzana, la collocazione aderente alla falda e la pendenza della copertura. Il TAR ha inoltre rilevato che la Soprintendenza aveva erroneamente assunto la continuità delle coperture in coppi come valore autonomamente tutelato, senza dimostrare la concreta incidenza dell'intervento sulla percezione dell'Abbazia, e aveva presupposto un'omogeneità del contesto smentita dalla presenza di coperture in tegole, lamiera, guaina, coperture piane e tetti verdi. È stata ravvisata anche una carenza istruttoria e motivazionale per il mancato esame delle osservazioni tecniche del privato sull'impraticabilità delle alternative proposte, liquidate come mere valutazioni difformi da quelle dell'Ufficio. In sede di riedizione del potere, la Soprintendenza dovrà rivalutare concretamente la posizione degli edifici antistanti, la collocazione e la pendenza dei pannelli, le coperture contermini, la concreta fattibilità delle alternative e l'eventuale interferenza con la prospettiva e la luce della Basilica, ponderando anche soluzioni diverse idonee a conciliare tutela monumentale ed efficientamento energetico. Le spese sono state compensate.

Norme richiamate

• art. 45 d.lgs. 42/2004

  Il vincolo indiretto consente di imporre prescrizioni sugli immobili circostanti quando le opere possano danneggiare la luce o la prospettiva, oppure alterare le condizioni di ambiente e decoro del bene culturale; non comporta l'immodificabilità assoluta dell'area e impone una verifica concreta dell'effettivo pregiudizio.

• artt. 3 e 6 l. 241/1990

  Impongono una motivazione adeguata e un'istruttoria completa, anche rispetto alle osservazioni e agli elementi tecnici dedotti dall'interessato.

• art. 10-bis l. 241/1990

  La comunicazione dei motivi ostativi non esonera l'Amministrazione dall'esaminare effettivamente e motivatamente le osservazioni del privato prima dell'adozione del provvedimento finale.

• art. 1, comma 2-bis, l. 241/1990

  È richiamato dal ricorrente in relazione ai doveri di buon andamento, correttezza e leale collaborazione dell'Amministrazione nel rapporto procedimentale.

• d.m. 20 ottobre 1955, n. 345/H bis

  Art. 1 – È fatto divieto di eseguire opere che possano danneggiare la luce o la prospettiva, o comunque possano alterare le condizioni di ambiente e di decoro del monumento indicato in principio. Art. 2 - Qualsiasi progetto di lavoro che comunque possa alterare l’attuale stato dell’immobile soggetto ai predetti divieti dovrà essere sottoposto al preventivo esame della Soprintendenza ai Monumenti competente per territorio, per l’eventuale approvazione.

  Le prescrizioni tutelano la luce, la prospettiva, l'ambiente e il decoro dell'Abbazia, ma non vietano ogni trasformazione dell'intorno; l'intervento deve essere valutato in concreto in relazione al suo effettivo impatto sul bene monumentale.

Massime di principio

• Un vincolo monumentale indiretto ai sensi dell'art. 45 del d.lgs. 42/2004 non determina l'immodificabilità assoluta degli immobili ricadenti nell'area vincolata: il diniego di un intervento è legittimo solo se l'Amministrazione dimostra concretamente che le caratteristiche dell'opera possono danneggiare la luce o la prospettiva, oppure alterare le condizioni di ambiente e decoro del bene culturale.
• La mera prossimità spaziale o la semplice novità dell'intervento rispetto allo stato dei luoghi non sono sufficienti a giustificare il diniego di nulla-osta; occorre accertare l'effettiva relazione fisica e visiva tra l'opera e il bene tutelato e la concreta incidenza dell'intervento sulla percezione del monumento.
• La visibilità di un'opera da punti di osservazione elevati, eccezionali o non ordinari non equivale automaticamente a un pregiudizio per la prospettiva o il decoro del bene culturale. La motivazione deve indicare il grado di percezione e spiegare in che modo l'opera interferisca significativamente con la lettura del monumento.
• Quando il privato deduce elementi fattuali e valutazioni tecniche idonei a mettere in dubbio la visibilità o l'impatto dell'intervento, l'Amministrazione deve esaminarli specificamente; non può limitarvisi a qualificarli come valutazioni tecniche difformi da quelle dell'Ufficio.
• Le soluzioni alternative prospettate dall'Amministrazione per conciliare tutela monumentale e altri interessi pubblici devono essere concretamente praticabili ed esaminate alla luce delle contestazioni tecniche dell'interessato; il loro mero richiamo non integra un adeguato bilanciamento degli interessi.

Come è indicizzato