Parere n. 157/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 1
Ricorso straordinario al Presidente della Repubblica proposto con presentazione diretta ex art. 11, d.P.R. n. 1199/1971, dal signor Folcardo Viviani Della Robbia contro il Comune di Greve in Chianti per l’annullamento: a) del provvedimento di diniego prot. n. 7790 del 22 aprile 2024 concernente declassamento delle strade vicinali di uso pubblico denominate “SV21 Rubbiana Fontedomini – La Nosa – San Polo” e “S.V. 21” Ceceri; b) di ogni atto antecedente, preparatorio, preordinato, presupposto e/o conseguente anche infraprocedimentale e comunque connesso.
Sintesi
Generata da Trovanorma sul testo ufficialeImpugnazione del diniego comunale di declassamento a viabilità privata delle strade vicinali di uso pubblico SV21 “Rubbiana Fontedomini – La Nosa – San Polo” e S.V. 21 “Ceceri”.
Esito
Prevale l’amministrazione
La questione giuridica
Il ricorrente ha chiesto l'annullamento del provvedimento comunale del 22 aprile 2024 che ha negato il declassamento di due strade vicinali di uso pubblico a strade private, nonché la condanna del Comune alla loro declassificazione. Ha dedotto plurimi vizi di eccesso di potere, insufficienza o carenza di motivazione, difetto di istruttoria e contraddittorietà manifesta, sostenendo che le strade sarebbero utilizzate esclusivamente per le esigenze dell'azienda agricola, non sarebbero concretamente percorse dalla collettività, non presenterebbero caratteristiche di viabilità storica o interesse generale e non sarebbero oggetto di manutenzione comunale. Il Comune e il Ministero dell'interno hanno eccepito il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo, sostenendo che la controversia riguarderebbe l'accertamento della natura pubblica o privata delle strade e dell'eventuale esistenza di diritti di uso pubblico, materia riservata al giudice ordinario.
Il parere
La Sezione ha dichiarato il ricorso inammissibile per difetto di giurisdizione del giudice amministrativo. Il petitum sostanziale, individuato in base alla causa petendi e alla posizione giuridica effettivamente fatta valere, consisteva nell'accertamento della natura privata delle due strade vicinali e, correlativamente, nell'esclusione dell'esistenza di diritti di uso pubblico. Tali questioni attengono a diritti soggettivi, relativi alla proprietà pubblica o privata della strada e all'esistenza e all'estensione di servitù di uso pubblico, e sono pertanto devolute al giudice ordinario. La Sezione non ha esaminato nel merito le censure relative a motivazione, istruttoria, uso pubblico e mancata manutenzione. È stata inoltre dichiarata inammissibile la domanda di condanna del Comune alla declassificazione, poiché il ricorso straordinario ha natura e struttura esclusivamente impugnatoria e demolitoria. Resta ferma la facoltà di riproporre la domanda davanti al giudice ordinario ai sensi dell'art. 11 c.p.a., nei termini e modi previsti dalla legge, salve le preclusioni e decadenze intervenute.
Osservazioni
Difetto di giurisdizione
La controversia sulla natura pubblica o privata delle strade vicinali e sull'esistenza di diritti di uso pubblico riguarda diritti soggettivi e spetta alla giurisdizione del giudice ordinario, non a quella del giudice amministrativo.
Domanda di condanna alla declassificazione
La domanda di condanna del Comune alla declassificazione delle strade è inammissibile, poiché il ricorso straordinario ha natura esclusivamente impugnatoria e demolitoria e non consente una pronuncia di condanna avente il contenuto richiesto.
Norme richiamate
Disciplina la presentazione diretta del ricorso straordinario al Presidente della Repubblica.
Consente, nei presupposti e nei termini previsti, la riproposizione della domanda davanti al giudice munito di giurisdizione, ferma l'operatività delle preclusioni e decadenze.
È richiamato nella controversia con riferimento al regime delle strade vicinali di uso pubblico e ai diritti spettanti all'ente pubblico.
È stato applicato dal Comune mediante la comunicazione dei motivi ostativi all'accoglimento della domanda di declassamento.
art. 3 d.Lgs. Lgt. n. 1446/1918
È richiamato dal ricorrente con riferimento all'onere comunale di concorrere alle spese di manutenzione delle strade vicinali.
Cass., SS.UU., 5 luglio 2004, n. 12307
La giurisdizione deve essere individuata in base al petitum sostanziale, determinato alla luce della causa petendi e della natura intrinseca della posizione dedotta.
Cass., SS.UU., 30 giugno 1999, n. 379
È richiamata quale precedente sul criterio del petitum sostanziale per la determinazione della giurisdizione.
Cass., SS.UU., 2 agosto 2002, n. 11626
È richiamata quale precedente sul criterio del petitum sostanziale per la determinazione della giurisdizione.
Cass., SS.UU., 27 gennaio 2010, n. 1624
Afferma la devoluzione al giudice ordinario delle controversie sulla proprietà pubblica o privata di una strada e sull'esistenza di diritti di uso pubblico.
Cass., SS.UU., 23 dicembre 2016, n. 26897
Conferma che le controversie sulla proprietà delle strade e sui diritti di uso pubblico involgono diritti soggettivi e spettano al giudice ordinario.
Consiglio di Stato, Sez. I, n. 352/2018
Richiama la giurisdizione ordinaria sulle controversie relative alla proprietà delle strade e ai diritti di uso pubblico.
Consiglio di Stato, Sez. I, n. 01693/2016
Afferma che l'accertamento della natura pubblica o privata della strada compete al giudice ordinario, trattandosi di materia di diritto soggettivo.
Consiglio di Stato, Sez. I, n. 00328/2017
Conferma la competenza del giudice ordinario sull'accertamento della natura della strada.
Massime di principio
- La giurisdizione si determina in base al petitum sostanziale, individuato considerando la causa petendi e l'intrinseca natura della posizione giuridica dedotta, non in base alla qualificazione formale attribuita alla domanda dalla parte.
- Le controversie aventi a oggetto la proprietà pubblica o privata di una strada, ovvero l'esistenza o l'estensione di un diritto di uso pubblico su una strada privata, riguardano diritti soggettivi e sono devolute alla giurisdizione del giudice ordinario.
- L'iscrizione di una strada nell'elenco comunale delle strade vicinali di uso pubblico non rende amministrativa la controversia relativa all'effettiva esistenza del diritto di uso pubblico: l'accertamento sostanziale della natura della strada spetta al giudice ordinario.
- Nel ricorso straordinario al Presidente della Repubblica è inammissibile una domanda di condanna dell'amministrazione a compiere la declassificazione della strada, poiché tale rimedio ha struttura esclusivamente impugnatoria e demolitoria.
Diniego di declassamento di strade vicinali di uso pubblico
Il parere riguarda un ricorso straordinario al Presidente della Repubblica proposto da un proprietario di fondi rustici e titolare di un'azienda agricola contro il Comune di Greve in Chianti. Il ricorrente ha impugnato il diniego comunale di declassamento a strade private di due viabilità indicate nell'elenco comunale come strade vicinali di uso pubblico.
Premesse e procedimento amministrativo
Il ricorrente aveva rappresentato al Comune che le due strade erano utilizzate, in concreto, per le esigenze della propria azienda agricola e non dalla collettività. Dopo la richiesta di documentazione, il Comune ha comunicato i motivi ostativi ai sensi dell'art. 10-bis l. 241/1990; ricevute le osservazioni dell'interessato, ha adottato il provvedimento di diniego del 22 aprile 2024.
Motivi dedotti
Il ricorso contestava il provvedimento sotto diversi profili:
- eccesso di potere;
- insufficienza o carenza di motivazione;
- difetto di istruttoria;
- contraddittorietà manifesta;
- mancata verifica dell'effettivo uso pubblico delle strade;
- irrilevanza della qualificazione come viabilità storica e della mera iscrizione negli elenchi comunali;
- mancata manutenzione da parte del Comune, ritenuta indicativa dell'assenza di interesse pubblico e di utilizzo collettivo.
Il ricorrente sosteneva inoltre che l'iscrizione nell'elenco delle strade vicinali di uso pubblico costituisse una presunzione superabile con prova contraria e che, per qualificare una strada come pubblica, fosse necessario dimostrare l'uso pubblico esercitato iure servitutis da una collettività indeterminata, la concreta idoneità a soddisfare esigenze generali e un titolo idoneo a fondare il diritto di uso pubblico.
Questione preliminare: riparto di giurisdizione
La Sezione ha esaminato prioritariamente l'eccezione di difetto di giurisdizione sollevata dal Comune e dal Ministero dell'interno. In base al criterio del petitum sostanziale, la giurisdizione deve essere determinata considerando la causa petendi e la natura effettiva della posizione giuridica fatta valere.
Nel caso concreto, la domanda non riguardava soltanto la legittimità formale del diniego amministrativo, ma mirava sostanzialmente a ottenere l'accertamento della natura privata delle due strade e dell'inesistenza di diritti di uso pubblico in favore della collettività o del Comune.
Giurisdizione del giudice ordinario
Secondo la Sezione, le controversie sulla proprietà pubblica o privata di una strada e quelle relative all'esistenza o all'estensione di diritti di uso pubblico su una strada privata riguardano diritti soggettivi. Esse sono pertanto devolute alla giurisdizione del giudice ordinario.
La conclusione è stata fondata sulla giurisprudenza delle Sezioni Unite della Corte di cassazione e su precedenti della Sezione Prima del Consiglio di Stato, secondo cui anche l'accertamento della natura della strada appartiene al giudice ordinario.
Domanda di condanna
È stata ritenuta inammissibile anche la domanda con cui il ricorrente chiedeva la condanna del Comune alla declassificazione delle strade. Il ricorso straordinario ha infatti natura esclusivamente impugnatoria e demolitoria e non può essere utilizzato per ottenere una pronuncia di condanna avente il contenuto richiesto.
Esito
La Sezione ha espresso il parere che il ricorso debba essere dichiarato inammissibile per difetto di giurisdizione. Il ricorrente conserva la facoltà di riproporre la domanda davanti al giudice ordinario ai sensi dell'art. 11 c.p.a., nei termini e nei modi previsti, restando ferme le preclusioni e le decadenze eventualmente già maturate. Le censure di merito relative alla motivazione, all'istruttoria, all'uso pubblico e alla manutenzione delle strade non sono state esaminate.
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