L.R. Veneto 14/2017

Contenimento del consumo di suolo, rigenerazione urbana e modifiche alla L.R. 11/2004

La legge regionale del Veneto n. 14 del 2017 introduce una disciplina organica per limitare il consumo di suolo, favorire il recupero dell’edificato esistente e promuovere rigenerazione urbana, riqualificazione edilizia e miglioramento della qualità insediativa. Interviene inoltre in modo incisivo sulla legge regionale n. 11 del 2004, aggiornando strumenti, definizioni e procedure di pianificazione territoriale.

Principi, finalità e ambito della disciplina

Il provvedimento parte dall’idea che il suolo sia una risorsa limitata e non rinnovabile, da tutelare per ragioni ambientali, paesaggistiche, agricole, idrauliche e sociali. La normativa regionale privilegia:

• la programmazione dell’uso del suolo;
• la riduzione progressiva della copertura artificiale;
• la tutela delle superfici agricole e forestali, delle reti ecologiche e della biodiversità;
• la rinaturalizzazione di suoli impropriamente occupati;
• la riqualificazione e la rigenerazione degli ambiti di urbanizzazione consolidata.

L’utilizzo di nuove risorse territoriali è ammesso solo quando non esistano alternative alla riorganizzazione e riqualificazione del tessuto insediativo esistente.

Definizioni rilevanti

La legge definisce in modo dettagliato alcuni concetti centrali per l’applicazione della disciplina, tra cui superficie naturale e seminaturale, superficie agricola, consumo di suolo, impermeabilizzazione del suolo, ambiti di urbanizzazione consolidata, opere incongrue, elementi di degrado, ambiti urbani degradati e ambiti urbani di rigenerazione.

Rilevano anche le nozioni di:

• mitigazione, cioè misure per limitare gli effetti negativi degli interventi di edificazione e urbanizzazione;
• compensazione ecologica, volta al ripristino della naturalità o seminaturalità dei suoli;
• invarianza idraulica, per evitare aggravi della portata di piena;
• potenziamento idraulico, come insieme di interventi preventivi sui corpi idrici superficiali.

Obiettivi delle politiche territoriali regionali

La Regione orienta la pianificazione verso una serie di obiettivi sostanziali, tra cui:

• riduzione progressiva del consumo di suolo non ancora urbanizzato, in coerenza con l’obiettivo europeo di azzerarlo entro il 2050;
• individuazione delle funzioni eco-sistemiche dei suoli e delle aree da rinaturalizzare;
• promozione di pratiche agricole sostenibili e recupero del terreno agricolo anche in ambito urbano e periurbano;
• messa in sicurezza delle aree a pericolosità idraulica e geologica, con possibile demolizione dei manufatti e restituzione dei sedimi a superficie naturale o agricola;
• valorizzazione degli ambiti consolidati attraverso recupero, riuso, riqualificazione e rigenerazione;
• tutela del paesaggio, delle ville venete e della città pubblica;
• partecipazione informata dei cittadini e collaborazione pubblico-privato.

Programmazione del consumo di suolo e ruolo della Giunta regionale

La quantità di consumo di suolo ammessa è determinata dalla Giunta regionale, sentita la commissione consiliare competente, entro 180 giorni dall’entrata in vigore della legge. Il provvedimento regionale deve stabilire la quantità massima ammessa e la sua ripartizione territoriale, tenendo conto di molteplici fattori: caratteristiche territoriali, agricole, paesaggistiche, idrauliche e geologiche, stato della pianificazione, fabbisogno di infrastrutture e aree già edificate o dismesse.

La Giunta deve inoltre definire:

• criteri di individuazione degli ambiti urbani di rigenerazione;
• strumenti di partecipazione degli abitanti;
• politiche e azioni positive di coordinamento;
• regole per crediti edilizi;
• procedure di verifica e monitoraggio;
• criteri per gli interventi pubblici di interesse regionale che possono beneficiare di deroghe;
• disciplina del fondo regionale per la rigenerazione;
• ogni altra indicazione utile.

Il termine di 180 giorni si sospende per acquisire i pareri della commissione consiliare e del Consiglio delle autonomie locali; trascorsi 60 giorni dalla richiesta, si può prescindere dai pareri. Le informazioni territoriali richieste ai comuni devono essere trasmesse con apposita scheda informativa. La quantità massima ammessa va rivista almeno ogni cinque anni.

Riqualificazione edilizia, ambientale e urbana

La legge favorisce la demolizione di opere incongrue, elementi di degrado e manufatti in aree a rischio idraulico o geologico, con ripristino del suolo naturale o seminaturale. Favorisce anche il recupero del patrimonio edilizio esistente, la riqualificazione architettonica, energetica, ambientale e la riduzione delle barriere architettoniche.

Il piano degli interventi può prevedere:

• crediti edilizi per recuperare potenzialità edificatoria negli ambiti consolidati;
• premialità volumetriche o di superficie;
• riduzione del contributo di costruzione.

Per i suoli ripristinati è previsto un vincolo di non edificazione, trascritto nei registri immobiliari e valido fino all’adozione di una variante urbanistica non prima di dieci anni.

La riqualificazione urbana si applica agli ambiti urbani degradati e può essere attuata mediante piani urbanistici attuativi, comparti e permessi di costruire convenzionati.

Rigenerazione urbana sostenibile

Gli ambiti urbani di rigenerazione sono individuati dal PAT e dal PI sulla base dei criteri regionali. I programmi di rigenerazione urbana sostenibile sono promossi dai comuni, anche associati, e approvati mediante accordo di programma, in quanto di interesse regionale.

I programmi devono essere accompagnati da:

• proposta progettuale di massima, anche per fasi;
• relazione tecnico-illustrativa con tempi, obiettivi e risultati attesi;
• relazione economica e piano economico-finanziario;
• schema di accordo con impegni, coordinamento e monitoraggio.

Le parti pubbliche possono prevedere cofinanziamenti e incentivi, inclusa la riduzione del contributo di costruzione. I programmi approvati hanno titolo preferenziale per finanziamenti regionali e bandi regionali.

Riuso temporaneo del patrimonio immobiliare esistente

Per evitare nuovo consumo di suolo, il comune può consentire l’uso temporaneo di volumi dismessi o inutilizzati non agricoli, escludendo l’uso ricettivo. Le funzioni prioritarie riguardano lavoro di prossimità, creatività e cultura, gioco e movimento, nature urbane.

Il riuso temporaneo può essere autorizzato per una sola volta per un periodo non superiore a tre anni, prorogabili di altri due, dalla data di agibilità degli immobili. Il comune disciplina l’uso con deliberazione e convenzione, indicando utilizzi consentiti e vietati, durata, sanzioni, eventuali incentivi e dotazioni minime necessarie.

I comuni devono pubblicare sul proprio sito l’elenco dei “Luoghi del Riuso” e trasmetterlo alla Regione ogni anno entro il 31 dicembre.

Qualità architettonica, edilizia e ambientale

La legge promuove la qualità architettonica tramite progettazione attenta a funzione, forma, paesaggio, ambiente e aspetti sociali. La Giunta regionale ha il compito di promuovere buone pratiche, concorsi di idee, laboratori di progettazione, edilizia sostenibile e parametri di eco-sostenibilità per riqualificazione e rigenerazione.

Sono valorizzati:

• il risparmio energetico;
• la riduzione delle superfici impermeabili;
• il potenziamento delle reti tecnologiche;
• la diffusione del verde urbano e dei boschi cittadini.

I comuni che attuano interventi di rigenerazione urbana sostenibile o favoriscono l’insediamento di attività agricola urbana possono ottenere priorità nei finanziamenti regionali. Analogamente sono favoriti i privati che recuperano edifici e infrastrutture nei nuclei insediativi in zona agricola o che demoliscano opere incongrue per restituire il suolo all’uso agricolo.

Fondo regionale per la rigenerazione urbana sostenibile e per la demolizione

È istituito un fondo regionale per finanziare:

• la progettazione degli interventi nei programmi di rigenerazione approvati;
• studi di fattibilità urbanistica ed economico-finanziaria;
• la demolizione di opere incongrue per le quali sia stato accertato l’interesse pubblico prioritario.

Il fondo è disciplinato dal provvedimento regionale attuativo ed è accessibile da enti pubblici, organismi di diritto pubblico, associazioni e soggetti privati, anche associati. I criteri di riparto sono definiti dalla Giunta sentita la commissione consiliare competente.

Deroghe per interventi di interesse regionale

Gli accordi di programma approvati per interventi di interesse regionale possono derogare ai limiti di consumo di suolo se l’intervento non è localizzabile negli ambiti di urbanizzazione consolidata e se la Giunta ha riconosciuto l’interesse regionale alla trasformazione. La deroga deve essere motivata nei limiti strettamente necessari e accompagnata da misure di mitigazione e compensazione ecologica.

Disposizioni finali e transitorie del capo I

Sono sempre consentiti, sin dall’entrata in vigore della legge e anche successivamente, alcuni interventi, tra cui:

• quelli previsti dallo strumento urbanistico generale negli ambiti di urbanizzazione consolidata;
• gli interventi di riqualificazione edilizia, urbana e rigenerazione;
• lavori e opere pubbliche o di interesse pubblico;
• interventi SUAP della L.R. 55/2012;
• interventi agricoli connessi all’attività dell’imprenditore agricolo;
• attività di cava;
• interventi della L.R. 14/2009, con premialità non cumulabili;
• interventi attuativi di PTRC, piani di area e progetti strategici.

Fino all’adozione del provvedimento regionale sulla quantità massima di consumo di suolo:

• non è consentito nuovo consumo di suolo;
• non è consentita l’introduzione di nuove previsioni che comportino consumo di suolo.

Sono previste tuttavia eccezioni transitorie, procedure di salvaguardia per titoli edilizi, piani attuativi, accordi e PAT già avviati o adottati, e una disciplina speciale per i comuni non ancora dotati di PAT. I comuni devono adeguare i propri strumenti urbanistici entro 18 mesi dalla pubblicazione del provvedimento regionale; in caso di inerzia interviene il Presidente della Giunta con poteri sostitutivi.

Modifiche alla L.R. 11/2004: monitoraggio, pianificazione e credito edilizio

La legge riforma diversi articoli della L.R. 11/2004. In particolare:

• l’osservatorio regionale rafforza il proprio ruolo di raccolta, gestione ed elaborazione dei dati territoriali e redige una relazione annuale sul consumo di suolo e sulle aree degradate;
• la Giunta regionale svolge attività di monitoraggio delle previsioni urbanistiche comunali e della loro attuazione;
• il quadro conoscitivo del PI e delle sue varianti va trasmesso alla Regione ai fini del monitoraggio;
• il PAT deve determinare la quantità massima di superficie naturale e seminaturale consumabile e aggiornare periodicamente il dato;
• il PAT deve anche stabilire parametri di dimensionamento, servizi, limiti e condizioni per gli insediamenti e per i programmi di rigenerazione.

Il comune, nella formazione del PI, deve verificare prima di tutto le possibilità di riorganizzazione e riqualificazione del tessuto esistente. Se emergono nuove aree da urbanizzare, deve verificare il rispetto dei limiti di consumo di suolo e attivare procedure ad evidenza pubblica per valutare proposte coerenti con il PAT e con obiettivi di sostenibilità, minore consumo di suolo e qualità urbana.

Decadenza delle previsioni urbanistiche e proroga

La disciplina modifica il regime di decadenza delle previsioni urbanistiche del PI: dopo cinque anni dall’entrata in vigore del piano decadono, salvo approvazione dei relativi progetti esecutivi, le previsioni per aree di trasformazione o espansione, nuove infrastrutture, aree per servizi e vincoli espropriativi.

È prevista la possibilità di proroga del termine quinquennale per le aree di espansione non ancora attuate, previo pagamento di un contributo non superiore all’1% del valore IMU delle aree. Il contributo è annuale, va versato entro il 31 dicembre di ciascun anno successivo alla scadenza e finanzia interventi di rigenerazione urbana sostenibile e demolizione. L’omesso o parziale versamento comporta decadenza immediata.

Riordino della zona agricola, parchi agro-paesaggistici ed efficienza energetica

La legge rafforza la tutela del territorio rurale, prevedendo:

• la promozione dei parchi agro-paesaggistici sovracomunali;
• il contenimento della dispersione insediativa;
• la salvaguardia della biodiversità;
• il recupero dei terreni abbandonati o sottoutilizzati;
• la tutela dei beni storici e culturali del territorio rurale e del paesaggio.

Viene inoltre attribuita rilevanza alla pianificazione energetica comunale e intercomunale, con metodi e sussidi operativi per il contenimento dei consumi energetici e il miglioramento dell’efficienza delle reti e degli edifici.

Entrata in applicazione delle modifiche e clausole finanziarie

Le modifiche alla L.R. 11/2004 più direttamente collegate ai limiti di consumo di suolo si applicano dopo la pubblicazione nel BUR del provvedimento della Giunta regionale sulla quantità massima di consumo di suolo e nei comuni interessati da tale provvedimento.

La legge prevede inoltre una copertura finanziaria iniziale per il fondo regionale, quantificata in 50.000 euro per l’esercizio 2017, e stabilisce che gli oneri successivi siano coperti nei limiti degli stanziamenti di bilancio. L’attuazione del resto della legge avviene senza nuovi o maggiori oneri per il bilancio regionale.

Valutazione dell’efficacia

Entro due anni dall’entrata in vigore e poi ogni tre anni, la Giunta regionale deve trasmettere al Consiglio una relazione sullo stato di attuazione del capo I, con dati su programmi di rigenerazione, accordi di programma, demolizioni finanziate, adeguamento degli strumenti urbanistici, recupero di superfici naturali e uso dei riconoscimenti regionali di qualità.

Valutazione complessiva di attualità

La legge contiene una disciplina ancora strutturalmente rilevante in materia urbanistica e ambientale, ma una parte significativa delle sue previsioni è strettamente connessa a termini iniziali, adempimenti transitori e provvedimenti attuativi già risalenti nel tempo. Per questo, pur restando formalmente importante, molte disposizioni operative sono oggi di utilità limitata o riferite a fasi procedimentali ormai concluse.