Sentenza n. 14776/2026 - Roma, Sezione 2Q

Esito

La controversia

I ricorrenti hanno impugnato il diniego del Comune di Tolfa, deducendo nove motivi. I primi tre censuravano la mancata considerazione della natura di lotto intercluso e sostenevano che tale caratteristica avrebbe consentito il rilascio del permesso di costruire diretto anche in assenza di pianificazione attuativa; venivano dedotti violazione degli artt. 11 e 12 delle NTA del PRG, dell'art. 9 del d.P.R. 380/2001, errore sui presupposti, carenza di istruttoria, illogicità, contraddittorietà, irragionevolezza e sviamento. Il quarto motivo denunciava ingiustizia manifesta e disparità di trattamento, assumendo che il Comune non avrebbe consentito di includere aree comunali nel perimetro urbanistico e avrebbe invece assentito la sanatoria di fabbricati abusivi su un lotto confinante. Il quinto motivo contestava il diniego del permesso di costruire convenzionato, deducendo violazione dell'art. 28-bis del d.P.R. 380/2001 e dell'art. 1-bis della legge regionale Lazio n. 36/1987, nonché motivazione carente, illogica e contraddittoria. Il sesto motivo denunciava disparità di trattamento in relazione a un permesso rilasciato nel 2006 per terreni confinanti. Il settimo censurava il richiamo, nel diniego del 2019, a un precedente parere negativo del 2018, adottato in un diverso procedimento e nella vigenza di una diversa disciplina. L'ottavo motivo deduceva sviamento e ingiustizia manifesta in relazione alla complessiva condotta comunale dal 2006. Il nono motivo, subordinato, denunciava la violazione dell'art. 10-bis della legge n. 241/1990 per omessa comunicazione del preavviso di rigetto.

La decisione

Il TAR ha respinto il ricorso e ha compensato integralmente le spese. Il Collegio ha ritenuto irrilevante stabilire se il lotto fosse effettivamente intercluso, perché la disciplina del lotto intercluso consente, al ricorrere dei presupposti, di derogare all'obbligo del piano attuativo, ma non consente di derogare ai parametri edilizi e urbanistici fissati dal PRG. L'art. 12 delle NTA per le zone RV2 prescrive lotti non inferiori a 3.000 mq, mentre il lotto dei ricorrenti misura 2.575 mq; tale limite non è stato contestato ed è incompatibile con l'intervento progettato. Il permesso di costruire convenzionato non può sanare il mancato rispetto del lotto minimo, poiché anche tale titolo deve essere rilasciato in conformità agli strumenti urbanistici ai sensi dell'art. 12, comma 1, del d.P.R. 380/2001 e non era stata chiesta alcuna deroga ex art. 14. Inoltre, l'art. 28-bis del d.P.R. 380/2001 rimette agli strumenti urbanistici l'individuazione delle aree assoggettabili al permesso convenzionato; nel caso concreto, gli artt. 11 e 12 delle NTA non prevedevano tale possibilità. Il Collegio ha altresì ritenuto inderogabile la previa pianificazione attuativa richiesta dalle NTA, salvo il caso eccezionale del terreno di ridotte dimensioni completamente circondato da edifici, che non ricorreva poiché l'area confinava a sud con una zona agricola non edificata. Non sono stati provati elementi idonei a dimostrare l'illegittimità della mancata cessione di aree comunali o della lamentata riduzione delle potenzialità edificatorie; inoltre, gli atti e le previsioni urbanistiche che avrebbero inciso su tali potenzialità non erano stati tempestivamente impugnati. Quanto alla violazione dell'art. 10-bis della legge n. 241/1990, il TAR ha escluso l'annullabilità del diniego perché il rilascio del permesso di costruire costituisce esercizio di potere vincolato all'accertamento della conformità urbanistico-edilizia. In ogni caso, le ragioni ostative erano già note ai ricorrenti, essendo contenute nel parere negativo del 2018 richiamato per relationem e avendo i ricorrenti già preso posizione su di esse nella nuova istanza. La censura procedimentale non poteva quindi condurre all'annullamento, non essendo stati indicati elementi nuovi che i ricorrenti avrebbero introdotto nel procedimento se avessero ricevuto il preavviso di rigetto. La successiva delibera di Giunta comunale, diretta a verificare la possibilità di un eventuale permesso convenzionato, non ha fatto venir meno l'interesse al ricorso né ha annullato il precedente diniego.

Norme richiamate

• artt. 11 e 12 NTA del PRG del Comune di Tolfa

  L'art. 12 prevede che l'indice di edificabilità fondiario sia di 0,25 mc/mq, con lotti non inferiori a mq 3.000; l'attuazione nelle zone RV2 avviene mediante piani unitari di lottizzazione convenzionati o piani particolareggiati.

  Le previsioni sul lotto minimo e sulla previa pianificazione attuativa costituiscono parametri vincolanti per l'edificazione e non possono essere superate invocando la natura di lotto intercluso o il permesso di costruire convenzionato.

• art. 9 d.P.R. 380/2001

  È stato richiamato dai ricorrenti in relazione ai presupposti per il rilascio del permesso di costruire su lotti interclusi, ma il TAR ha deciso sulla base della prevalenza dei parametri urbanistici del PRG.

• art. 12, comma 1, d.P.R. 380/2001

  Il permesso di costruire è rilasciato in conformità alle previsioni degli strumenti urbanistici, dei regolamenti edilizi e della disciplina urbanistico-edilizia vigente.

  Il principio di conformità vale anche per il permesso di costruire convenzionato; tale titolo non può derogare al lotto minimo previsto dal PRG.

• art. 14 d.P.R. 380/2001

  Il TAR ha osservato che il permesso convenzionato non era stato richiesto in deroga, sicché non poteva essere utilizzato per superare il limite del lotto minimo.

• art. 28-bis d.P.R. 380/2001

  Il permesso di costruire convenzionato presuppone la conformità allo strumento urbanistico e opera nelle aree individuate o disciplinate dagli strumenti urbanistici; non può essere utilizzato per sanare il mancato rispetto del lotto minimo né per sostituire automaticamente la pianificazione attuativa richiesta dal PRG.

• art. 28 legge urbanistica

  È richiamato dalle NTA comunali quale fondamento della necessità di un piano unitario di lottizzazione per la realizzazione dei complessi nelle zone considerate.

• art. 10-bis l. 241/1990

  La mancata comunicazione dei motivi ostativi non determina l'annullamento del diniego di permesso di costruire quando il potere è vincolato e, comunque, il ricorrente non indica elementi nuovi e utili che avrebbe sottoposto all'amministrazione; la censura non è rilevante quando le ragioni ostative erano già conosciute e già contestate nel procedimento.

• artt. 48 e 49 d.lgs. 267/2000

  La delibera di Giunta adottata quale atto di indirizzo per verificare la possibile definizione della pratica non ha annullato il precedente diniego e non ha fatto venir meno l'interesse alla decisione giudiziale.

• art. 73, commi 1 e 1-bis, c.p.a.

  La pendenza di un'attività amministrativa di riesame e i precedenti rinvii non integrano, nel caso concreto, un caso eccezionale idoneo a giustificare un ulteriore differimento della decisione.

Massime di principio

• La qualificazione di un'area come lotto intercluso o lotto residuo può consentire, nei casi in cui ricorrano i relativi presupposti, di derogare alla necessità di un piano attuativo, ma non produce effetti derogatori rispetto ai parametri edilizi fissati dal piano regolatore, compreso il requisito della superficie minima del lotto; il progetto deve comunque essere pienamente conforme al PRG.
• Il permesso di costruire convenzionato è soggetto al generale principio di conformità agli strumenti urbanistici previsto dall'art. 12, comma 1, del d.P.R. 380/2001 e non può essere utilizzato per sanare il mancato rispetto del lotto minimo o di altri parametri urbanistici, salvo che sia stata richiesta e possa essere applicata una specifica disciplina derogatoria.
• L'art. 28-bis del d.P.R. 380/2001 non rende automaticamente utilizzabile il permesso di costruire convenzionato in ogni area: l'individuazione delle aree e la disciplina dello strumento devono trovare fondamento negli strumenti urbanistici, che possono anche imporre una previa pianificazione attuativa.
• Quando lo strumento urbanistico subordina l'edificabilità alla previa approvazione di un piano attuativo, tale requisito è normalmente indefettibile; la sua omissione può essere superata soltanto nel caso eccezionale di un lotto di ridotte dimensioni completamente circondato da edifici, tale da inserirsi in un tessuto urbano già integralmente consolidato.
• Il rilascio del permesso di costruire costituisce esercizio di potere vincolato all'accertamento della conformità del progetto alla disciplina urbanistica ed edilizia; pertanto, l'omessa comunicazione del preavviso di rigetto non comporta l'annullabilità del diniego quando l'esito non avrebbe potuto essere diverso e il privato non indica elementi nuovi che avrebbe sottoposto all'amministrazione.
• La violazione dell'art. 10-bis della legge n. 241/1990 non è utilmente deducibile quando le ragioni ostative erano già state comunicate al richiedente in un precedente procedimento e questi aveva già avuto modo di contestarle o di formulare osservazioni nella nuova istanza.

Come è indicizzato