Sentenza n. 3934/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 6

Esito

La controversia

La proprietaria aveva impugnato l’ordinanza comunale di demolizione e ripristino relativa a un fabbricato originariamente destinato a garage con tettoia, nonché il successivo diniego di applicazione della sanzione pecuniaria in luogo della demolizione. Il Comune aveva accertato l’ampliamento della superficie e della volumetria, la chiusura della tettoia, l’innalzamento della gronda, la trasformazione del manufatto e il mutamento della destinazione d’uso da garage a residenziale, ritenendo integrata una nuova costruzione eseguita senza titolo. L’appellante ha dedotto: erronea qualificazione dell’intervento come nuova costruzione anziché ristrutturazione edilizia; irrilevanza o marginalità dell’incremento dimensionale; insussistenza di un mutamento d’uso urbanisticamente rilevante; violazione della disciplina regionale sulla possibilità di sostituire la demolizione con una sanzione pecuniaria; sproporzione della demolizione e pregiudizio per la stabilità delle parti legittime; omessa valutazione delle osservazioni e delle relazioni tecniche depositate; propria estraneità alla realizzazione degli abusi, essendo stati eseguiti dal precedente proprietario; violazione dell’affidamento, della buona fede e della proporzionalità; necessità di una motivazione rafforzata in ragione del lungo tempo trascorso dalla realizzazione delle opere. Ha inoltre chiesto il rinvio dell’udienza in vista di una possibile definizione amministrativa ai sensi della normativa sopravvenuta.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto l’istanza di rinvio, rilevando che l’attività amministrativa prospettata non era documentata e che non ricorrevano i motivi eccezionali richiesti dall’art. 73 c.p.a. Nel merito, ha confermato la qualificazione dell’intervento come nuova costruzione, valorizzando l’incremento della superficie e della volumetria, le modifiche planovolumetriche, la chiusura della tettoia e la realizzazione di un organismo edilizio diverso da quello risultante dal condono. L’ampliamento di un manufatto esistente oltre la sagoma preesistente costituisce nuova costruzione e richiede il permesso di costruire; in assenza del titolo, trova applicazione la sanzione demolitoria. Il Collegio ha ritenuto non necessario esaminare autonomamente la censura sul mutamento di destinazione d’uso, comunque ritenuto urbanisticamente rilevante perché accompagnato da opere, incrementi di superficie e volume e aggravio del carico urbanistico. Ha escluso che la buona fede della proprietaria, la mancata partecipazione alla realizzazione dell’abuso o il decorso del tempo possano impedire l’adozione dell’ordine di demolizione, che può essere rivolto al proprietario attuale in quanto sanzione reale e ripristinatoria, indipendentemente da dolo o colpa. Quanto alle osservazioni tecniche tardivamente depositate, il Collegio ha ritenuto irrilevante l’eventuale omessa valutazione, poiché l’atto aveva natura vincolata e il suo contenuto non avrebbe potuto essere diverso; l’eventuale vizio procedimentale è quindi non invalidante ai sensi dell’art. 21-octies l. 241/1990. L’appello è stato definitivamente respinto, con compensazione delle spese per giusti motivi, considerata la limitata attività difensiva del Comune.

Norme richiamate

• art. 73 c.p.a.

  Il rinvio dell’udienza per motivi eccezionali richiede la documentazione dell’attività o della circostanza posta a fondamento della richiesta.

• art. 3, comma 1, lett. e.1), d.P.R. n. 380/2001

  Rientra nella nuova costruzione l’ampliamento di manufatti esistenti all’esterno della sagoma preesistente.

• art. 10, comma 1, lett. a), d.P.R. n. 380/2001

  Gli interventi di nuova costruzione sono subordinati al rilascio del permesso di costruire.

• art. 31, comma 2, d.P.R. n. 380/2001

  Per gli interventi eseguiti in assenza o in totale difformità dal permesso di costruire è prevista la demolizione dell’opera abusiva.

• art. 31, commi 2 e 3, d.P.R. n. 380/2001

  L’ordine di demolizione può essere rivolto congiuntamente al proprietario e al responsabile dell’abuso; il proprietario attuale può essere destinatario della sanzione anche se non ha realizzato materialmente l’opera.

• art. 33 d.P.R. n. 380/2001

  Per gli interventi di ristrutturazione edilizia eseguiti in assenza o in totale difformità dal permesso di costruire, la demolizione costituisce la prima opzione sanzionatoria; la sanzione pecuniaria è solo eventuale in presenza di difficoltà tecniche nell’esecuzione della demolizione.

• art. 23-ter d.P.R. n. 380/2001

  Il mutamento tra categorie funzionali accompagnato da opere, incrementi di superficie e volume e aggravio del carico urbanistico è urbanisticamente rilevante e richiede il permesso di costruire.

• art. 21-octies l. 241/1990

  L’eventuale violazione procedimentale non determina l’annullabilità dell’atto quando, trattandosi di potere vincolato, il contenuto dispositivo non avrebbe potuto essere diverso.

• art. 10-bis l. 241/1990

  Il termine per presentare osservazioni al preavviso di rigetto non è qualificato come perentorio; tuttavia, l’eventuale mancata considerazione delle osservazioni non incide sull’atto quando il suo contenuto è vincolato e inevitabile.

• art. 7, comma 1, lett. e.1), l.r. Umbria n. 1/2015

  La nuova costruzione comprende l’ampliamento dei manufatti esistenti oltre la sagoma preesistente.

• art. 119, comma 1, lett. a), l.r. Umbria n. 1/2015

  Gli interventi di nuova costruzione sono subordinati al permesso di costruire.

• art. 143, comma 2, l.r. Umbria n. 1/2015

  Per le nuove costruzioni realizzate in assenza o difformità dal titolo edilizio si applica la sanzione demolitoria.

• artt. 144, 145 e 146 l.r. Umbria n. 1/2015

  La disciplina regionale invocata sulla sostituzione della demolizione con sanzione pecuniaria non consente di superare l’obbligo demolitorio applicabile alla nuova costruzione abusiva accertata.

Massime di principio

• L’ampliamento di un manufatto esistente oltre la sagoma preesistente, quando comporti incremento di superficie o volumetria e una trasformazione sostanziale dell’organismo edilizio, integra una nuova costruzione soggetta a permesso di costruire, anche se il manufatto originario era legittimamente esistente o condonato.
• In presenza di una nuova costruzione realizzata senza permesso di costruire, l’amministrazione deve applicare la sanzione demolitoria prevista dalla legge; la sostituzione con una sanzione pecuniaria non è rimessa a una valutazione discrezionale generale, ma opera solo nei casi e alle condizioni previste dalla disciplina applicabile.
• L’ordine di demolizione ha natura reale e ripristinatoria: può essere rivolto al proprietario attuale dell’immobile anche se questi non ha materialmente realizzato l’abuso, senza necessità di accertare dolo o colpa e senza che la buona fede dell’acquirente abbia efficacia scriminante.
• Il decorso del tempo dalla realizzazione dell’abuso edilizio non determina la sanatoria dell’illecito né fa venir meno il potere repressivo dell’amministrazione; l’adozione dell’ordine di demolizione non richiede, per la sola risalenza dell’abuso, una motivazione rafforzata sull’interesse pubblico concreto e attuale.
• Quando l’ordine di demolizione costituisce esercizio di potere vincolato e il contenuto dell’atto non avrebbe potuto essere diverso, l’eventuale omessa valutazione di osservazioni procedimentali non determina l’annullabilità del provvedimento ai sensi dell’art. 21-octies l. 241/1990.

Come è indicizzato