Sentenza n. 2735/2026 - Catania, Sezione 3

Esito

La controversia

Il ricorrente, titolare di una concessione demaniale marittima con scadenza al 31 dicembre 2026, aveva chiesto l’ampliamento per realizzare un impianto travel-lift e contestava l’assegnazione dell’area ex Italcompany a un’altra impresa. Con i motivi A1a-A1b deduceva l’illegittimità derivata della procedura per vizi dell’avviso pubblico dell’8 ottobre 2024, lamentando assenza di una previa determinazione presidenziale, carenza di istruttoria e motivazione, irragionevolezza e sviamento. Con A2 denunciava l’omessa valutazione delle proprie osservazioni presentate il 2 luglio 2025. Con A3 sosteneva che l’area fosse inedificabile per vincolo paesaggistico costiero e fascia di rispetto di 150 metri, sicché non vi si sarebbe potuto realizzare il capannone progettato; con A4 contestava che il silenzio della Soprintendenza potesse valere come assenso. Le censure B1-B4 avversavano la pianificazione dell’area della Scogliera D’Armisi per asserita inattendibilità degli studi, irrealizzabilità e insufficienza degli spazi, contrasto con il piano paesaggistico e con la classificazione PAI P4, nonché uso di un Documento di Programmazione Strategica di Sistema superato. In udienza il ricorrente ha dichiarato sopravvenuto difetto d’interesse su tali censure, dopo sentenze che avevano dichiarato la nullità parziale del PRP per l’area. Con i motivi aggiunti C1-C4 contestava la concessione del 2026: deduceva l’applicabilità del divieto di cumulo di concessioni per attività non differenziate; l’omesso esame della propria istanza di riesame presentata il 16 aprile 2026 dopo i danni agli scali di alaggio; l’adozione della concessione da parte del Presidente in prorogatio dopo la scadenza del mandato del 15 marzo 2026, senza urgenza né indifferibilità; e l’illegittimità del subingresso della controinteressata in una precedente concessione, per carenza di pubblicità e per violazione della proroga emergenziale Covid-19.

La decisione

Il TAR ha dichiarato improcedibili per sopravvenuta carenza d’interesse le censure B1-B4 sul Piano Regolatore Portuale relative alla Scogliera D’Armisi, in conformità alla dichiarazione resa dal ricorrente in udienza. Ha respinto le censure A1a-A1b: l’avviso di assegnazione, quale atto amministrativo a contenuto generale, non richiedeva una motivazione puntuale; il richiamo alle norme sulla concessione era sufficiente e la destinazione prescelta era coerente con la funzione portuale prevista dal PRP. La scelta rientrava nella discrezionalità dell’Autorità e il ricorrente non aveva fornito elementi precisi e concordanti per dimostrare lo sviamento; inoltre, i vizi dell’avviso erano già stati respinti con la sentenza n. 1726/2025. Ha respinto A2: non occorreva confutare analiticamente ogni osservazione, e il richiamo nella determinazione alle precedenti iniziative del ricorrente dimostrava che la sua posizione era conosciuta e considerata nella valutazione complessiva. Ha respinto A3: il vincolo paesaggistico costiero non determina di per sé inedificabilità assoluta; per le opere nei porti opera la deroga regionale all’obbligo di arretramento dalla battigia e la concessione non approvava un progetto edilizio, che resta subordinato ai successivi assensi necessari. Ha respinto A4: la Soprintendenza era stata regolarmente convocata e, non avendo adottato una determinazione entro il termine perentorio, il suo silenzio equivaleva ad assenso senza condizioni ai sensi dell’art. 14-bis, comma 4, l. 241/1990; non ricorreva il presupposto dell’inedificabilità assoluta. Ha respinto C1: il divieto di cumulo dell’art. 18 l. 84/1994 riguarda le concessioni a imprese autorizzate per operazioni e servizi portuali ex art. 16, mentre la concessione contestata era rilasciata ai sensi dell’art. 36 cod. nav. per attività di officina e riparazione; mancavano quindi i presupposti soggettivo e oggettivo. Ha respinto C2: l’istanza di riesame del ricorrente era successiva al rilascio della concessione del 26 marzo 2026 e non poteva essere valutata nel relativo procedimento; l’esigenza di ripristinare strutture danneggiate non fondava, comunque, un diritto all’assegnazione diretta di un’altra area. Ha respinto C3: la concessione, sottoscritta nel periodo legale di prorogatio di 45 giorni, costituiva il completamento esecutivo di un procedimento i cui elementi discrezionali ed essenziali erano stati definiti prima della scadenza del mandato; era dunque atto di ordinaria amministrazione adottabile in prorogatio. Ha dichiarato tardiva la contestazione C4 del subingresso del 2021 e, inoltre, inconferente perché quel titolo era stato sostituito dalla concessione n. 12/2024 e non risultava collegato alla distinta procedura comparativa conclusa nel 2026. In definitiva, improcedibilità limitata alle censure B e rigetto per il resto. Il ricorrente è stato condannato a pagare alle amministrazioni resistenti costituite euro 3.000, oltre accessori di legge se dovuti; nulla per le spese verso la controinteressata non costituita.

Norme richiamate

• art. 3 l. 241/1990

  gli avvisi pubblici per l’assegnazione di aree demaniali, in quanto atti amministrativi a contenuto generale, non sono soggetti all’obbligo di motivazione previsto dall’art. 3 della legge n. 241/1990.

  Gli atti amministrativi a contenuto generale non richiedono una motivazione puntuale; l’onere motivazionale è assolto mediante l’indicazione dei profili generali e dei criteri della scelta.

• art. 37 cod. nav.

  rientra infatti nella discrezionalità dell’Autorità, ai sensi dell’art. 37 cod. nav., la scelta in ordine alla specifica destinazione da imprimere al bene demaniale, purché la stessa risulti compatibile con le previsioni del Piano Regolatore Portuale

  L’Autorità può scegliere discrezionalmente la destinazione concreta del bene demaniale, purché la scelta sia compatibile con il Piano Regolatore Portuale.

• art. 5, comma 1-ter, l. 84/1994

  rientra infatti nella discrezionalità dell’Autorità, ai sensi dell’art. 37 cod. nav., la scelta in ordine alla specifica destinazione da imprimere al bene demaniale, purché la stessa risulti compatibile con le previsioni del Piano Regolatore Portuale, in conformità all’art. 5, comma 1-ter, della legge n. 84/1994.

  La destinazione impressa al bene demaniale nell’esercizio dei poteri concessori deve essere conforme alle previsioni del Piano Regolatore Portuale.

• artt. 30 e 36 cod. nav.

  Tale scelta è del tutto conforme al consolidato principio giurisprudenziale per cui l’Autorità marittima gode, nell’esercizio delle funzioni amministrative di gestione del demanio marittimo attribuitele dagli artt. 30 e 36 del codice della navigazione, di un potere ampiamente discrezionale in ordine alla valutazione ed alla scelta di quale tra i vari usi del bene demaniale si presenti più proficuo e conforme all’interesse della collettività

  Nella gestione del demanio marittimo l’Autorità dispone di ampia discrezionalità nello scegliere l’uso del bene più proficuo e conforme all’interesse collettivo.

• art. 14 del regolamento dell’Autorità per l’uso delle aree demaniali

  Se è vero, infatti, che l’art. 14 del regolamento dell’Autorità per l’uso delle aree demaniali impone di valutare le osservazioni presentate dai soggetti interessati e di darne conto nella motivazione del provvedimento finale, è altrettanto vero che tale disposizione - al pari del principio generale di cui all’art. 3 della legge n. 241/1990 non impone all’Amministrazione una specifica e analitica confutazione di ciascuna singola deduzione formulata dagli opponenti, essendo sufficiente che dall’iter procedimentale e dalla motivazione si evinca che l’Amministrazione abbia tenuto conto, nel loro complesso, di quelle osservazioni e controdeduzioni per la corretta formazione della propria volontà

  Le osservazioni devono essere considerate e risultare dalla motivazione o dall’iter procedimentale, ma non è necessaria la confutazione analitica di ogni singola deduzione.

• art. 142 d.lgs. 42/2004

  In primo luogo, il vincolo paesaggistico individuato ex lege dall’art. 142 del d.lgs. n. 42/2004 per i territori costieri non comporta di per sé un divieto assoluto di edificazione, bensì l’assoggettamento degli interventi ivi ricadenti al prescritto regime di autorizzazione paesaggistica;

  Il vincolo paesaggistico legale sui territori costieri non determina automaticamente un divieto assoluto di edificazione, ma assoggetta gli interventi all’autorizzazione paesaggistica.

• art. 89, comma 12, l.r. Sicilia 3 maggio 2001, n. 6

  alle opere da realizzarsi all’interno dell’ambito portuale del Porto di Catania trova applicazione la specifica deroga dettata dall’art. 89, comma 12, della legge regionale siciliana 3 maggio 2001, n. 6, a tenore del quale "per l’esecuzione delle opere da eseguirsi all’interno dei porti (...) non sussiste l’obbligo di arretramento previsto dall’articolo 15, comma primo, lettera a), della legge regionale 12 giugno 1976, n. 78".

  Per le opere da eseguire all’interno dei porti non opera l’obbligo regionale di arretramento dalla battigia previsto dall’art. 15, comma 1, lettera a), l.r. 78/1976.

• art. 14-bis, comma 4, l. 241/1990

  In tale evenienza trova piena applicazione il disposto dell’art. 14-bis, comma 4, della legge n. 241 del 1990 secondo cui la mancata comunicazione della determinazione entro il termine prescritto equivale ad assenso senza condizioni.

  Nella conferenza di servizi semplificata, la mancata comunicazione della determinazione da parte dell’amministrazione convocata entro il termine prescritto equivale ad assenso senza condizioni.

• art. 18, comma 9, l. 84/1994

  Solo in tale specifico ambito opera il divieto per l’impresa concessionaria di essere al tempo stesso titolare di altra concessione nel medesimo porto a meno che le attività non siano strettamente differenziate.

  Il divieto di cumulo opera per le concessioni disciplinate dall’art. 18 rilasciate a imprese autorizzate ai sensi dell’art. 16 per operazioni e servizi portuali; non si estende a una concessione ex art. 36 cod. nav. per attività di officina meccanica.

• art. 36 cod. nav.

  Nel caso in esame, per contro, la concessione controversa è stata rilasciata ai sensi dell’art. 36 del codice della navigazione per attività di officina meccanica e lavorazioni su mezzi e motori, e la controinteressata FG Navalmeccanica S.r.l. non è un’impresa portuale titolare di autorizzazione ex art. 16 della legge n. 84/1994; difettano, pertanto, sia il presupposto oggettivo sia il presupposto soggettivo per l’applicazione del divieto invocato.

  La concessione per attività di officina meccanica rilasciata ai sensi dell’art. 36 cod. nav. non ricade nel divieto di cumulo previsto per le concessioni ex art. 18 l. 84/1994 quando mancano i presupposti soggettivo e oggettivo di quest’ultima disciplina.

• art. 3, comma 2, d.l. 293/1994

  ai sensi dell’art. 3, comma 2, del citato d.l. n. 293/1994, nel periodo di proroga gli organi amministrativi scaduti possono adottare gli atti di ordinaria amministrazione, nonché gli atti urgenti e indifferibili con indicazione specifica dei motivi di urgenza e indifferibilità.

  Durante la prorogatio l’organo scaduto può adottare gli atti di ordinaria amministrazione e, con motivazione specifica, quelli urgenti e indifferibili; il completamento esecutivo di un procedimento già definito nei suoi elementi essenziali prima della scadenza può qualificarsi come ordinaria amministrazione.

• art. 18 reg. att. cod. nav.

  le doglianze del ricorrente riguardano un provvedimento di autorizzazione al subingresso risalente all’anno 2021, sicché la relativa impugnazione, proposta per la prima volta con i motivi aggiunti notificati il 30 aprile 2026, risulta manifestamente tardiva per decorso del termine decadenziale di legge.

  L’impugnazione di un’autorizzazione al subingresso risalente al 2021, proposta per la prima volta con motivi aggiunti nel 2026, è tardiva; il testo non sviluppa un’interpretazione sostanziale dell’art. 18 del regolamento.

Massime di principio

• Gli avvisi pubblici per l’assegnazione di aree demaniali, in quanto atti amministrativi a contenuto generale, non richiedono una motivazione puntuale: l’onere motivazionale è assolto con l’indicazione dei profili generali e dei criteri che sorreggono la scelta.
• Nella gestione del demanio marittimo l’Autorità dispone di ampia discrezionalità nella scelta dell’uso del bene più proficuo e conforme all’interesse collettivo, purché la destinazione sia compatibile con il Piano Regolatore Portuale. Lo sviamento deve essere dimostrato mediante elementi probatori precisi e concordanti.
• L’obbligo di valutare le osservazioni procedimentali non impone all’amministrazione di confutare analiticamente ogni deduzione: è sufficiente che dall’iter procedimentale e dalla motivazione emerga che le osservazioni siano state considerate nel loro complesso.
• Il vincolo paesaggistico costiero previsto dall’art. 142 d.lgs. 42/2004 non comporta di per sé un divieto assoluto di edificazione; inoltre, il rilascio di una concessione demaniale non sostituisce i titoli edilizi o paesaggistici eventualmente necessari per realizzare le opere prospettate.
• Nella conferenza di servizi semplificata, la mancata comunicazione della determinazione entro il termine prescritto equivale ad assenso senza condizioni, salvo che ricorrano specifiche ragioni ostative previste dalla disciplina applicabile.
• Il divieto di cumulo di concessioni previsto dall’art. 18 l. 84/1994 riguarda le concessioni per operazioni e servizi portuali rilasciate alle imprese autorizzate ai sensi dell’art. 16; non si applica automaticamente alle concessioni ex art. 36 cod. nav. per attività diverse, come l’officina meccanica.
• In regime di prorogatio, può qualificarsi come atto di ordinaria amministrazione il provvedimento che costituisce il mero completamento esecutivo di un procedimento già integralmente istruito e definito nei suoi elementi discrezionali ed essenziali prima della scadenza dell’organo.

Come è indicizzato