Sentenza n. 7123/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 4

Esito

La controversia

La società agricola aveva presentato una PAS per realizzare ed esercire un impianto fotovoltaico a terra in un’area classificata dal PRG come zona produttiva D1, ma ricadente nel sito Natura 2000 ZSC-ZPS IT4060002 Valli di Comacchio e nel Piano territoriale della Stazione Centro Storico Comacchio del Parco regionale del Delta del Po. La conferenza di servizi si era conclusa negativamente con determinazione comunale del 28 gennaio 2025, sulla base, tra l’altro, della valutazione di incidenza negativa e del diniego del nulla osta dell’Ente Parco del 27 dicembre 2024, nonché della rilevanza archeologica dell’area. In appello la società ha articolato tre motivi: ha contestato la legittimità della D.G.R. Emilia-Romagna n. 1227/2024, che vietava in via generale nuovi impianti fotovoltaici a terra nei siti Natura 2000, deducendo contrasto con l’art. 22-bis d.lgs. 199/2021, irragionevolezza, sproporzione e mancata distinzione tra aree produttive antropizzate e aree da preservare; ha denunciato carenze nella VIncA, omessa considerazione del degrado del sito e dei possibili effetti di recupero ambientale, mancata comunicazione dei motivi ostativi ai sensi dell’art. 10-bis l. 241/1990 e omesso bilanciamento degli interessi, compresa la mancata attivazione della deroga per motivi imperativi di rilevante interesse pubblico; ha infine contestato che il TAR avesse ritenuto assorbente la mancata impugnazione della motivazione relativa alla rilevanza archeologica, sostenendo di averla censurata in primo grado e riproponendo doglianze sul riconoscimento dell’area come sito di recupero ambientale e riqualificazione paesaggistica. Non ha invece specificamente impugnato la statuizione di inammissibilità dei motivi aggiunti contro le D.G.R. n. 79/2018 e n. 1147/2018, limitandosi a rinviare alle censure sulla D.G.R. n. 1227/2024.

La decisione

L’appello è stato integralmente respinto. Il Consiglio di Stato ha ritenuto infondata la censura contro la D.G.R. n. 1227/2024: la disciplina statale sulle installazioni in aree industriali non esclude le valutazioni ambientali e la normativa del 2024 richiede, quando ricorre la VIncA, l’acquisizione delle relative determinazioni prima della presentazione del progetto al Comune. Non è previsto un obbligo di distinguere, all’interno dei siti Natura 2000, le aree produttive dalle altre aree; inoltre, nel caso concreto, il diniego non è derivato da un divieto astratto, ma da una valutazione specifica dell’incidenza del progetto sugli habitat protetti. La VIncA è stata ritenuta adeguatamente istruita e motivata: l’Ente Parco ha considerato la collocazione prossima a zone umide e habitat prioritari, la funzione dell’area per il foraggiamento e la nidificazione dell’avifauna e i possibili rischi di collisione, fallimento riproduttivo, disturbo e alterazione delle risorse trofiche. Le condizioni dei luoghi non sono state valutate come degrado da correggere con l’impianto, ma come caratteristiche utili alla tutela e al recupero ambientale. È stata respinta anche la censura relativa all’art. 10-bis l. 241/1990: il preavviso aveva comunicato il motivo ostativo fondamentale, ossia l’inclusione nel sito Natura 2000 e il divieto regionale; le ulteriori indicazioni sugli impatti sull’avifauna costituivano esplicitazione delle ragioni ambientali, non motivi nuovi. Il favor per le fonti rinnovabili non determina una prevalenza automatica dell’interesse energetico: richiede un bilanciamento concreto e, quando tale interesse soccombe, una motivazione adeguata. Nel caso specifico il sacrificio del sito protetto è stato ritenuto non sostenibile, anche perché l’impianto poteva essere localizzato in aree di minor pregio ambientale; non sussistevano quindi i presupposti per la procedura di deroga invocata. È stata confermata la natura plurimotivata della conclusione negativa della conferenza: la società non aveva specificamente contestato nel ricorso di primo grado la rilevanza archeologica dell’area, ragione autonomamente sufficiente a sorreggere l’atto; le censure relative alle altre motivazioni non potevano quindi determinarne l’annullamento. Le contestazioni sulla valutazione comunale di recupero ambientale e riqualificazione paesaggistica sono state respinte perché la valutazione di incidenza, espressione di discrezionalità tecnica e amministrativa, è sindacabile solo in caso di istruttoria mancante o inadeguata, manifesta erroneità o illogicità, vizi non riscontrati. La statuizione del TAR sull’inammissibilità dei motivi aggiunti non è stata specificamente censurata in appello. Non è stato disposto il rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia UE, poiché le questioni interpretative prospettate erano irrilevanti alla luce della legittimità della VIncA concreta. La società appellante è stata condannata a pagare € 5.000,00, oltre accessori, per ciascuno al Comune di Comacchio e alla Regione Emilia-Romagna; spese compensate nei confronti dell’Ente di gestione per i parchi e la biodiversità Delta del Po.

Norme richiamate

• art. 22-bis d.lgs. 199/2021

  lo stesso art. 22-bis (oggi abrogato dall’art. 15, comma 1, e dall’allegato D, lett. p), d.lgs. 25 novembre 2024, n. 190), pur prevedendo che l’installazione di impianti fotovoltaici nelle zone e nelle aree a destinazione industriale, artigianale e commerciale non fosse subordinata all’acquisizione di permessi, autorizzazioni o atti di assenso comunque denominati, costituendo attività di manutenzione ordinaria, faceva salve le valutazioni ambientali di cui al titolo III della Parte Seconda del d.lgs. 15/2006 (sulla Valutazione di impatto ambientale).

  La semplificazione prevista per gli impianti fotovoltaici nelle zone industriali, artigianali e commerciali non elimina le valutazioni ambientali; la disposizione faceva espressamente salve quelle previste dalla normativa ambientale.

• art. 8, comma 12, d.lgs. 190/2024

  Tale disposizione è stata confermata anche dal legislatore del 2024, che, all’art. 8, comma 12, d.lgs. 190/2024, ha espressamente stabilito che “nel caso di progetti rientranti nel campo di applicazione della valutazione di incidenza di cui all’art. 5 del decreto del Presidente della Repubblica 8 settembre 1997, n. 357, il proponente deve acquisire le relative determinazioni prima della presentazione al Comune del progetto stesso”.

  Per i progetti soggetti a valutazione di incidenza, le relative determinazioni devono essere acquisite prima della presentazione del progetto al Comune.

• art. 5 d.P.R. 357/1997

  Tale disposizione è stata confermata anche dal legislatore del 2024, che, all’art. 8, comma 12, d.lgs. 190/2024, ha espressamente stabilito che “nel caso di progetti rientranti nel campo di applicazione della valutazione di incidenza di cui all’art. 5 del decreto del Presidente della Repubblica 8 settembre 1997, n. 357, il proponente deve acquisire le relative determinazioni prima della presentazione al Comune del progetto stesso”.

  La valutazione di incidenza prevista dall’art. 5 costituisce una determinazione ambientale da acquisire preventivamente alla presentazione comunale del progetto.

• art. 10-bis l. 241/1990

  le doglianze di violazione dell’art. 10-bis della legge n. 241/1990, articolate dall’appellante in rapporto alla valutazione negativa dell’Ente Parco, che risulta aver pienamente rispettato le sue garanzie partecipative, avendole comunicato tempestivamente, per mezzo del preavviso di diniego, il fondamentale motivo ostativo all'accoglimento della sua istanza, costituito dal fatto che l’area scelta per la realizzazione del progetto ricadesse all'interno della ZSC-ZPS IT4060002 "Valli di Comacchio" e che, per tale sito, la deliberazione della Giunta Regionale n. 1227/2024 vietasse la realizzazione di nuovi impianti fotovoltaici a terra.

  L’obbligo partecipativo è soddisfatto quando il preavviso comunica tempestivamente il motivo ostativo fondamentale; le successive specificazioni degli impatti ambientali non integrano motivi nuovi se esplicitano le ragioni sottese al diniego.

• art. 6 direttiva 92/43/CEE

  La Rete Natura 2000, principale strumento della politica ecologica dell'Unione Europea per la conservazione della biodiversità, creato ai sensi della direttiva 92/43/CEE "Habitat" per garantire il mantenimento a lungo termine degli habitat naturali e delle specie di flora e fauna minacciati o rari, è costituita dai SIC identificati dagli Stati membri secondo quanto stabilito dalla direttiva stessa, che vengono successivamente qualificati, con un procedimento ulteriore, come ZSC, e comprende anche le ZPS, istituite in base ad un altro atto dell'Unione, ovvero la direttiva 2009/147/CE "Uccelli", concernente la protezione degli uccelli selvatici, cosicché, come già riconosciuto dalla Sezione (cfr. Cons. Stato, Sez. IV, 7 gennaio 2025 n. 68) “in sintesi estrema, la classificazione di una data area come SIC e poi come ZSC ovvero come ZPS, ancorché non escluda del tutto le attività umane all'interno di essa - attività di cui ai sensi dell'art. 2 della direttiva Habitat si deve tener conto - comporta una serie di limiti e divieti al relativo utilizzo, del tipo di quelli per cui è causa”.

  La classificazione di un’area come sito Natura 2000 non esclude ogni attività umana, ma comporta limiti e divieti d’uso diretti a conservare habitat e specie protetti; tali esigenze possono giustificare misure di tutela anche in aree urbanisticamente produttive.

• art. 2 direttiva 92/43/CEE

  La Rete Natura 2000, principale strumento della politica ecologica dell'Unione Europea per la conservazione della biodiversità, creato ai sensi della direttiva 92/43/CEE "Habitat" per garantire il mantenimento a lungo termine degli habitat naturali e delle specie di flora e fauna minacciati o rari, è costituita dai SIC identificati dagli Stati membri secondo quanto stabilito dalla direttiva stessa, che vengono successivamente qualificati, con un procedimento ulteriore, come ZSC, e comprende anche le ZPS, istituite in base ad un altro atto dell'Unione, ovvero la direttiva 2009/147/CE "Uccelli", concernente la protezione degli uccelli selvatici, cosicché, come già riconosciuto dalla Sezione (cfr. Cons. Stato, Sez. IV, 7 gennaio 2025 n. 68) “in sintesi estrema, la classificazione di una data area come SIC e poi come ZSC ovvero come ZPS, ancorché non escluda del tutto le attività umane all'interno di essa - attività di cui ai sensi dell'art. 2 della direttiva Habitat si deve tener conto - comporta una serie di limiti e divieti al relativo utilizzo, del tipo di quelli per cui è causa”.

  Nella tutela dei siti Natura 2000 si deve tenere conto delle attività umane presenti, ma la loro ammissibilità resta assoggettata ai limiti e divieti necessari alla protezione delle caratteristiche naturali del sito.

• art. 30, par. 1, direttiva 2009/147/CE

  Dal contenuto del provvedimento citato si evince, dunque, non solo che la valutazione negativa dell’Ente Parco non si è basata su un aprioristico divieto, ma su un'analisi concreta e puntuale delle possibili incidenze del progetto, ma anche che le condizioni attuali dei luoghi dei causa sono state specificamente considerate dall’Ente Parco non in termini di abbandono e degrado dell’area (come ritenuto dalla ricorrente) cui far fronte con un nuovo intervento antropico, quanto, piuttosto, come condizioni favorevoli per la salvaguardia e il recupero ambientale, offrendo spazi di sosta e riparo per le specie protette che trovano nel sito l’habitat ideale per la nidificazione.

  La valutazione concreta deve considerare la funzione del sito per la salvaguardia delle specie protette; nel caso in esame il valore ecologico dei luoghi e la loro idoneità alla nidificazione hanno giustificato il diniego dell’intervento.

• art. 3 regolamento UE 2022/2577

  Con l’art. 3 del regolamento UE 2022/2577 e con l’art. 16 septies della direttiva 11 dicembre 2018, come modificato dall’art. 1, par. 1, punto 7, della direttiva 18 ottobre 2023, n. 2023/2413/UE (quest’ultima attuata dall’art. 3 del d.lgs. 25 novembre 2024 n. 190) è stato, poi, stabilito che “in sede di ponderazione degli interessi”, gli interventi finalizzati alla costruzione e all’esercizio di impianti di produzione di energia da fonti rinnovabili sono considerati di “interesse pubblico prevalente”, salvo che, “nei singoli casi”, sia emanato un “giudizio negativo di compatibilità ambientale” oppure, per quei progetti che esulano dall’ambito di applicazione della VIA., sussistano “prove evidenti che tali progetti abbiano effetti negativi significativi sull'ambiente, sulla tutela della biodiversità, sul paesaggio, sul patrimonio culturale e sul settore agricolo, con particolare riferimento alla valorizzazione delle tradizioni agroalimentari locali”.

  La qualificazione degli impianti FER come interventi di interesse pubblico prevalente orienta il bilanciamento, ma ammette che, nei singoli casi, prevalgano la tutela ambientale e gli altri interessi indicati quando ricorra un giudizio negativo di compatibilità ambientale o siano provati effetti negativi significativi.

• art. 16-septies direttiva 2018/2001/UE, come modificato dalla direttiva 2023/2413/UE

  Con l’art. 3 del regolamento UE 2022/2577 e con l’art. 16 septies della direttiva 11 dicembre 2018, come modificato dall’art. 1, par. 1, punto 7, della direttiva 18 ottobre 2023, n. 2023/2413/UE (quest’ultima attuata dall’art. 3 del d.lgs. 25 novembre 2024 n. 190) è stato, poi, stabilito che “in sede di ponderazione degli interessi”, gli interventi finalizzati alla costruzione e all’esercizio di impianti di produzione di energia da fonti rinnovabili sono considerati di “interesse pubblico prevalente”, salvo che, “nei singoli casi”, sia emanato un “giudizio negativo di compatibilità ambientale” oppure, per quei progetti che esulano dall’ambito di applicazione della VIA., sussistano “prove evidenti che tali progetti abbiano effetti negativi significativi sull'ambiente, sulla tutela della biodiversità, sul paesaggio, sul patrimonio culturale e sul settore agricolo, con particolare riferimento alla valorizzazione delle tradizioni agroalimentari locali”.

  L’interesse pubblico prevalente riconosciuto alle energie rinnovabili non opera in modo assoluto: è possibile un esito contrario nel caso concreto, in presenza dei presupposti ambientali indicati, all’esito di una ponderazione effettiva degli interessi.

Massime di principio

• La semplificazione autorizzativa per gli impianti fotovoltaici nelle zone industriali, artigianali e commerciali non esclude le valutazioni ambientali previste dalla legge; quando un progetto ricade nel campo di applicazione della valutazione di incidenza, le relative determinazioni devono essere acquisite prima della presentazione del progetto al Comune.
• La classificazione di un’area come sito Natura 2000 non esclude in assoluto le attività umane, ma consente l’imposizione di limiti e misure di conservazione coerenti con le esigenze di tutela degli habitat e delle specie protette, anche quando l’area abbia una destinazione urbanistica produttiva; non sussiste un obbligo generale di distinguere, a tali fini, le zone produttive interne al sito dalle altre aree.
• Il favor per la produzione di energia da fonti rinnovabili non comporta la prevalenza automatica dell’interesse energetico: l’amministrazione deve effettuare un bilanciamento concreto e, se tale interesse soccombe, motivare adeguatamente la prevalenza degli interessi contrapposti. La localizzabilità dell’impianto in aree di minor pregio ambientale può concorrere a giustificare il diniego in un sito Natura 2000.
• La valutazione di incidenza ambientale è espressione di discrezionalità tecnica e amministrativa; il sindacato giurisdizionale è limitato ai casi di istruttoria mancante o inadeguata, manifesta erroneità o illogicità. Può essere negativo quando l’amministrazione, sulla base degli elementi acquisiti, ritenga che misure di mitigazione o alternative non siano sufficienti a superare le criticità ambientali.
• Quando un provvedimento amministrativo è fondato su più ragioni autonome, ciascuna sufficiente a sorreggerlo, il ricorrente deve contestarle tutte: la mancata impugnazione specifica di una ragione autonomamente idonea impedisce che l’accoglimento delle censure rivolte alle altre determini l’annullamento dell’atto.

Come è indicizzato