Cassazione Civile, Ordinanza n. 24000/2021 del 06/09/2021

Esito

La controversia

La controversia nasce dall'esecuzione di lavori indifferibili di manutenzione del piano stradale di una strada provinciale, affidati in situazione di somma urgenza su incarico del dirigente dell'Ufficio tecnico provinciale. L'impresa esecutrice chiese il pagamento del corrispettivo. Il giudice di primo grado condannò sia il funzionario, in via contrattuale per avere commissionato i lavori, sia l'Amministrazione provinciale, in via surrogatoria/di arricchimento, ritenendo sussistenti urgenza e vantaggio per l'ente, nonostante la successiva illegittimità formale della delibera di approvazione. La Corte d'appello confermò. Con il ricorso per cassazione il funzionario dedusse: 1) violazione dell'art. 23, commi 3 e 4, d.l. 66/1989 conv. in l. 144/1989 e omesso esame di un fatto decisivo, sostenendo che la delibera provinciale di approvazione, poi annullata dal Co.re.co., escludeva la sua condanna; 2) illegittimità costituzionale della norma per contrasto con gli artt. 3 e 97 Cost.; 3) violazione degli artt. 2697 c.c., 99, 100 e 115 c.p.c. per mancata prova di una commissione personale dei lavori da parte sua, essendo stati ordinati dall'Ufficio tecnico; 4) violazione degli artt. 2041, 1292 e 2900 c.c. per avere la sentenza condannato il funzionario e la Provincia, anziché la sola Provincia che aveva tratto beneficio dalle opere.

La decisione

La Corte di cassazione ha respinto tutti i motivi. Ha ritenuto che, nei lavori eseguiti in assenza di un valido atto scritto/autorizzazione dell'ente, l'azione di arricchimento nei confronti della pubblica amministrazione è preclusa per difetto del carattere residuale e sussidiario dell'art. 2041 c.c., poiché il privato deve agire direttamente contro il funzionario che ha impartito un ordine nullo ai sensi dell'art. 23 d.l. 66/1989. Ha escluso la rilevanza della questione di costituzionalità, ritenuta inammissibile. Ha inoltre affermato che la richiesta dei lavori da parte del coordinatore/direttore dell'Ufficio tecnico integra la manifestazione di volontà idonea a impegnare la responsabilità personale del funzionario, senza che si tratti di responsabilità oggettiva. Infine ha confermato che, essendo stata proposta anche la domanda contro il funzionario e non essendo intervenuta rinuncia della creditrice, il giudice di merito correttamente ha pronunciato su entrambe le domande, compresa quella verso il funzionario. Il ricorso è stato quindi rigettato, con nulla sulle spese per mancata difesa delle intimate, e con applicazione dell'ulteriore contributo unificato.

Norme richiamate

• art. 23 commi 3 e 4 d.l. n. 66/1989 conv. in l. n. 144/1989

  La norma introduce una responsabilità personale diretta del funzionario o amministratore che disponga spese in violazione delle regole contabili; tale disciplina esclude, per difetto di sussidiarietà, l'azione di indebito arricchimento contro l'ente pubblico per i lavori eseguiti in base a un ordine nullo.

• art. 35 d.lgs. n. 77/1995

  È richiamato come riproduzione della disciplina sull'imputazione personale della spesa disposta illegittimamente dal funzionario.

• art. 191 d.lgs. n. 267/2000

  È indicato come norma oggi vigente che rifluisce nella disciplina della responsabilità personale per obbligazioni assunte in violazione delle regole contabili.

• art. 55 comma 5 l. n. 142/1990

  È richiamato quale norma sulle regole di impegno di spesa e copertura finanziaria violate dalla condotta del funzionario.

• art. 28 Cost.

  È evocato come fondamento del principio generale di responsabilità dei pubblici funzionari.

• art. 2041 c.c.

  L'azione generale di arricchimento è ritenuta non esperibile verso la P.A. quando il privato dispone di un'azione diretta contro il funzionario che ha ordinato la spesa, per difetto di residualità e sussidiarietà.

• art. 2900 c.c.

  È menzionato come azione surrogatoria rispetto alla quale il giudice di merito ha comunque pronunciato anche sulla domanda nei confronti del funzionario.

• art. 2697 c.c.

  È richiamato dal ricorrente sul piano del riparto dell'onere probatorio, ma la censura è respinta perché i fatti risultano accertati in sentenza.

• art. 99 c.p.c.

  Richiamato dal ricorrente nella doglianza sulla prova e sull'azione proposta.

• art. 100 c.p.c.

  Richiamato dal ricorrente nella doglianza sulla legittimazione e sull'interesse ad agire.

• art. 115 c.p.c.

  Richiamato dal ricorrente nella doglianza sulla valutazione delle prove.

• art. 360 comma 1 n. 3 c.p.c.

  È il parametro invocato per le censure di violazione di legge.

• art. 360 comma 1 n. 5 c.p.c.

  È il parametro invocato per la dedotta omissione di esame di un fatto decisivo.

• art. 3 Cost.

  È invocato a sostegno della questione di legittimità costituzionale, ritenuta però non rilevante e non non manifestamente infondata dal ricorrente.

• art. 97 Cost.

  È invocato a sostegno della questione di legittimità costituzionale, dichiarata inammissibile.

• art. 13 comma 1-quater d.P.R. n. 115/2002

  È richiamato per l'obbligo dell'ulteriore importo a titolo di contributo unificato in caso di rigetto.

Massime di principio

• Nei lavori eseguiti in assenza di un valido atto scritto o di una valida autorizzazione dell'ente, l'art. 2041 c.c. non può essere azionato contro la pubblica amministrazione se il creditore dispone dell'azione diretta contro il funzionario che ha impartito l'ordine nullo, perché viene meno la residualità/sussidiarietà dell'azione di arricchimento.
• La disciplina speciale sulla spesa pubblica illegittimamente impegnata comporta una responsabilità personale e diretta del funzionario o amministratore che abbia ordinato la prestazione in violazione delle regole contabili, con esclusione di un rapporto obbligatorio diretto tra prestatore e ente.
• La successiva approvazione amministrativa dell'intervento, se poi annullata per vizi formali, non elide la responsabilità del funzionario verso l'esecutore, potendo semmai fondare una domanda di surroga o manleva verso l'ente che abbia tratto vantaggio dall'opera.
• Se la domanda verso il funzionario è stata proposta e non vi è rinuncia della parte creditrice, il giudice deve pronunciarsi anche su tale domanda, senza che l'azione contro l'ente pubblico assorba automaticamente quella contro l'ordinante della spesa.
• La doglianza sulla mancata prova della commissione personale dei lavori è infondata quando il giudice di merito abbia accertato che l'ordine proveniva dal soggetto che, quale responsabile dell'ufficio tecnico, era idoneo a manifestare la volontà dell'ente nei confronti del terzo.

Come è indicizzato