Cassazione Civile, Sentenza n. 3098/2025 del 07/02/2025

Esito

La controversia

La Regione Campania ha propos to ricorso per cassazione avverso la sentenza della Corte di Giustizia Tributaria che, in appello, aveva accolto la domanda di rimborso della società Facomgas relativa all'imposta regionale sulla benzina per autotrazione (IRBA) versata nel 2020. La Regione censurava, in particolare, la decisione per violazione delle regole di riparto dell'onere della prova (contestando che la sola dimostrazione del versamento legittimasse il rimborso) e sosteneva che la normativa regionale prevedeva una finalità specifica della imposta (destinazione del gettito a un fondo per il rafforzamento patrimoniale delle ASL e programmi sanitari), rendendola compatibile con la Direttiva 2008/118/CE. Inoltre la Regione ha chiesto il rinvio pregiudiziale ex art. 363‑bis su questioni interpretative relative all'applicabilità dell'art. 29, comma 2, della legge n. 428/1990 nei casi di traslazione dell'imposta.

La decisione

La Corte di Cassazione ha respinto l'istanza di rinvio e, esaminando i motivi, ha ritenuto rilevante la questione della legittimazione passiva: ha affermato che, per la natura e il funzionamento dell'IRBA (tributo di origine statale con attuazione e gestione tecnica affidata all'Agenzia delle Dogane e dei Monopoli), l'Agenzia delle Dogane è l'organo legittimato passivamente nelle azioni di rimborso. Sul merito sostanziale la Corte ha richiamato la giurisprudenza della Corte di Giustizia UE (causa C-255/20) e della Cassazione (es. nn. 6687/23, 6858/23) che hanno ritenuto l'IRBA incompatibile con l'art. 1, par. 2, della Direttiva 2008/118/CE per mancanza di una finalità specifica non meramente di bilancio; la destinazione del gettito prevista dalla legge regionale (fondo per ASL e capitale di società per programmi specifici) non è risultata sufficiente a qualificare l'imposta come avente una finalità specifica nel senso richiesto dall'Unione Europea (mancanza di nesso diretto e permanenza/assegnazione predeterminata a fini ambientali/sanitari legati al consumo). Di conseguenza la Corte ha ritenuto che le istanze di rimborso poggiano su profili di incompatibilità con il diritto UE e che il riferimento di salvezza temporale nella normativa non impedisce la disapplicazione per i periodi anteriori. In definitiva la Corte ha cassato la sentenza impugnata limitatamente alla Regione Campania e ha dichiarato inammissibile il ricorso proposto dalla Regione limitatamente alla Regione Campania, affermando nel contempo la legittimazione passiva esclusiva dell'Agenzia delle Dogane nelle controversie di rimborso dell'IRBA.

Norme richiamate

• art. 29, comma 2, legge 11 agosto 1990, n. 428

  Norma richiamata in relazione al diritto del soggetto che ha versato indebitamente il tributo di agire per il rimborso; nel contesto si è discusso chi fosse l'ente a cui rivolgere l'istanza (Regione vs Agenzia).

• art. 7 e art. 18, d.lgs. 31 dicembre 1992, n. 546

  Richiamati in riferimento alle regole processuali e probatorie nel processo tributario (accesso alla prova e onere della prova).

• art. 360, comma 1, n. 3, c.p.c.

  Fondamento formale del ricorso per cassazione per violazione di legge; i motivi del ricorso sono stati valutati alla luce di questa norma.

• art. 2697 c.c. e art. 112 c.p.c.

  Richiamati in tema di onere della prova e ripartizione degli oneri probatori tra le parti.

• legge 14 giugno 1990, n. 158, art. 1

  Fonte primaria della delega che ha consentito l'istituzione dell'IRBA come strumento di autonomia impositiva regionale; richiamata per spiegare l'origine normativa dell'imposta.

• d.lgs. 21 dicembre 1990, n. 398, art. 17 e art. 18

  Disciplina originaria dell'IRBA (facoltà delle regioni di istituire l'imposta, soggetto dovuto e modalità di riscossione) e base dell'assetto legislativo poi modificato.

• legge n. 549 del 1995, art. 3, comma 13

  Ha modificato la disciplina dell'IRBA prevedendo il ruolo degli uffici tecnici di finanza per accertamento e liquidazione e affidando funzioni operative all'Agenzia delle Dogane, circostanza rilevante per la legittimazione passiva.

• legge n. 178 del 2020 (Legge di bilancio 2021), art. 1, comma 628

  "Sono fatti salvi gli effetti delle obbligazioni tributarie già insorte."

  Norma di abrogazione dell'IRBA dal 2021; la Corte ha ritenuto che l'incompatibilità con il diritto UE impedisce che la clausola di salvezza salvi gli effetti per il passato.

• Direttiva 2008/118/CE, art. 1, par. 2

  Stabilisce che gli Stati membri possono applicare altre imposte indirette ai prodotti soggetti ad accisa solo se tali imposte perseguono finalità specifiche (non meramente di bilancio) e rispettano altre condizioni; usata come parametro di compatibilità UE dell'IRBA.

• Causa C-255/20 (CGUE, ordinanza 9 novembre 2021)

  La Corte di Giustizia dell'UE ha considerato che l'IRBA perseguiva solo una finalità generica di bilancio e non una finalità specifica ai sensi della direttiva, risultando incompatibile con il diritto UE; principio decisivo richiamato dalla Corte di Cassazione.

• Giurisprudenza della Cassazione: sentenze nn. 6687/23, 6858/23, 6966/23, 17436/23, 17529/23, 23201/23, ecc.

  Precedenti nazionali che hanno ritenuto l'IRBA incompatibile con la normativa UE e attribuito diritto al rimborso; la Corte ha richiamato tali pronunce come orientamento consolidato.

• Cass., Sez. U., 20 marzo 2019, n. 7925 e successive pronunce (es. n. 12936/2024)

  Principio secondo cui la decisione nel merito non comporta la formazione del giudicato implicito sulla legittimazione ad agire se la questione non è stata discussa in contraddittorio; usato per motivare l'esame d'ufficio della legittimazione passiva.

• Cass., 2 agosto 2024, n. 21883

  Pronuncia richiamata che aveva già affermato la legittimazione passiva esclusiva dell'Agenzia delle Dogane in simili controversie di rimborso di contributi/accise; utile a sostenere la tesi processuale sulla legittimazione.

Massime di principio

• Verificare sempre, prima di proporre o opporre rilievi, se l'imposta regionale sia compatibile con la Direttiva 2008/118/CE: se manca una finalità specifica (non meramente di bilancio e con nesso predeterminato a finalità ambientali/sanitarie legate al consumo), l'imposta può essere ritenuta incompatibile e soggetta a rimborso.
• In azioni di rimborso per tributi gestiti tecnicamente dallo Stato (es. tramite l'Agenzia delle Dogane), la legittimazione passiva è spesso dell'amministrazione statale e non necessariamente dell'ente territoriale che percepisce il gettito; prima di citare in giudizio, accertare l'ente processualmente corretto.
• Sull'onere della prova: in generale il contribuente che chiede il rimborso deve dimostrare il versamento e gli elementi costitutivi del diritto; tuttavia, quando una normativa è dichiarata incompatibile con il diritto UE, la disapplicazione può determinare il diritto al rimborso indipendentemente da complesse indagini sulla traslazione economica, nei limiti dei principi europei e della giurisprudenza consolidata.
• L'abrogazione della norma nazionale che istituiva l'imposta non impedisce la disapplicazione retroattiva per gli anni anteriori se l'imposta è incompatibile con il diritto UE; quindi le clausole di salvezza temporale non sempre preservano la validità di prelievi passati.
• In cassazione non è ammesso introdurre nuove questioni di fatto o nuovi temi giuridici che richiedano indagini non svolte in sede di merito; le questioni processuali e di legittimazione vanno sollevate e sviluppate nel contraddittorio di merito per non rischiare l'inammissibilità o l'assorbimento delle eccezioni.
• Quando si valuta la sussistenza di una 'finalità specifica' per un prelievo indiretto, occorre accertare se il gettito sia destinato in modo predeterminato e diretto a misure correlate alla riduzione dell'impatto ambientale o alla tutela della salute connessa al consumo del prodotto tassato; mere destinazioni generiche al bilancio o fondi temporanei non sono di per sé sufficienti.