Sentenza n. 5739/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 4

Esito

La controversia

Gli appellanti contestavano la sentenza di primo grado deducendo, anzitutto, l'incompetenza del Consiglio comunale e la violazione degli artt. 8 d.P.R. 160/2010, 14 ss. l. 241/1990, 42 e 48 d.lgs. 267/2000 e 27-bis d.lgs. 152/2006. Sostenevano che la deliberazione consiliare negativa avrebbe dovuto essere adottata soltanto dopo la Conferenza di servizi e che, essendo ancora in corso la VAS, il Consiglio comunale non avrebbe potuto assumere determinazioni sulla variante urbanistica. Deducevano inoltre la violazione della separazione tra funzioni di indirizzo politico e funzioni gestionali, nonché l'illegittimità derivata della deliberazione di Giunta e del provvedimento di archiviazione dell'istanza. Con un secondo gruppo di censure lamentavano l'inversione dell'ordine procedimentale, sostenendo che la procedura SUAP e la VAS dovessero essere previamente istruite e definite in Conferenza di servizi, prima dell'intervento del Consiglio comunale. Contestavano anche la qualificazione degli atti come interruzione del procedimento, ritenendo che l'amministrazione fosse tenuta a concludere la VAS con una valutazione espressa fondata sull'istruttoria svolta. Gli appellanti deducevano poi violazione dei principi di motivazione, ragionevolezza e affidamento, sostenendo che la deliberazione comunale precedente, con cui era stata acquisita la proposta progettuale, avesse costituito un positivo riscontro al progetto. Contestavano la valutazione comunale di incompatibilità dell'insediamento con il contesto ambientale, paesaggistico, socio-economico e viabilistico e sostenevano che il PGT e il PTCP consentissero, o comunque contemplassero, la realizzazione di un centro logistico intermodale. Quanto ai motivi aggiunti, contestavano l'archiviazione del procedimento PAUR, sostenendo che il provvedimento autorizzatorio regionale avrebbe dovuto precedere e favorire la successiva variante urbanistica e che non vi fosse alcun rapporto di pregiudizialità tra variante e valutazione ambientale. Infine riproponevano la domanda risarcitoria, quantificata in almeno 15 milioni di euro, per spese tecniche e legali, mancato utile derivante dalla mancata vendita dell'area, perdita di investimenti e contributi agricoli, danno da lesione dell'affidamento e danno da ritardo.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto integralmente l'appello e confermato la sentenza del TAR. Ha ritenuto infondato il motivo relativo all'incompetenza del Consiglio comunale. Poiché l'istanza SUAP comportava una variante al PGT e la modifica della destinazione agricola dell'area, il Consiglio comunale conservava la competenza esclusiva in materia di piani territoriali e urbanistici ai sensi dell'art. 42, comma 2, lett. b), d.lgs. 267/2000. L'attivazione del modulo SUAP non trasferisce tale competenza alla Conferenza di servizi né agli organi gestionali. Il previo avvio della VAS non impediva al Consiglio comunale di pronunciarsi sulla necessaria variante urbanistica, ritenuta logicamente e giuridicamente preliminare alla valutazione della sostenibilità ambientale del progetto. È stata esclusa anche la dedotta inversione procedimentale e la violazione della separazione tra indirizzo e gestione. La verifica della sostenibilità ambientale di un polo logistico presupponeva infatti che fosse previamente assentibile la modifica della destinazione urbanistica dell'area; il Consiglio comunale poteva quindi esprimere un orientamento negativo e interrompere il procedimento SUAP, mentre gli uffici dovevano darvi esecuzione nell'ambito delle rispettive funzioni gestionali. Il Collegio ha poi riconosciuto l'ampia discrezionalità dell'amministrazione nelle scelte di pianificazione urbanistica. La deliberazione comunale aveva individuato specifiche ragioni ostative, concernenti la tutela ambientale e paesaggistica, la presenza di un corridoio ecologico e le criticità della viabilità sulla strada provinciale n. 40. Tali valutazioni non sono risultate manifestamente illogiche, irragionevoli o fondate su travisamento dei fatti e non erano quindi sindacabili nel merito dal giudice amministrativo. La deliberazione di Giunta n. 80/2018 è stata qualificata come atto organizzativo e di impulso procedimentale, privo di effetti giuridici diretti e non idoneo a generare un legittimo affidamento sulla futura modifica della destinazione urbanistica. Essa si limitava ad acquisire la proposta e a disporre verifiche sulla fattibilità tecnica nel rispetto della normativa vigente. È stata ritenuta legittima anche l'archiviazione del procedimento PAUR. Poiché il progetto logistico era incompatibile con la destinazione agricola e richiedeva una variante di competenza consiliare, la deliberazione comunale negativa incideva necessariamente sul procedimento autorizzatorio regionale e sulla Conferenza di servizi, privando di presupposto la prosecuzione della procedura ambientale e autorizzatoria. La domanda risarcitoria è stata integralmente respinta. Non essendo stata accertata alcuna illegittimità degli atti, mancava anzitutto l'ingiustizia del danno. Inoltre, gli appellanti non avevano un legittimo affidamento sulla modifica urbanistica; le asserite rassicurazioni dell'amministrazione non erano documentate e il contratto preliminare era stato stipulato prima della presentazione dell'istanza di riclassificazione. Le pretese relative alla mancata stipula del contratto definitivo attenevano alla libertà negoziale e, secondo il giudice, sarebbero comunque devolute alla giurisdizione ordinaria. La rinuncia autonoma di uno degli appellanti alla domanda di conferma di un contributo agricolo costituiva una scelta personale non imputabile alle amministrazioni. Le spese del grado sono state compensate.

Norme richiamate

• art. 8 d.P.R. 160/2010

  La procedura SUAP in variante non elimina la competenza del Consiglio comunale sulle varianti urbanistiche né consente di prescindere dalla necessaria verifica della compatibilità urbanistica dell'intervento.

• art. 42, comma 2, lett. b), d.lgs. 267/2000

  piani territoriali e urbanistici

  La competenza sui piani territoriali e urbanistici, comprese le varianti necessarie per modificare la destinazione dell'area, è riservata in via esclusiva al Consiglio comunale.

• artt. 14 ss. l. 241/1990

  La Conferenza di servizi non può sostituire la competenza consiliare in materia urbanistica quando l'intervento richiede una variante al piano comunale.

• art. 27-bis d.lgs. 152/2006

  Il procedimento autorizzatorio unico regionale non può utilmente proseguire quando manca il presupposto urbanistico necessario per la realizzazione del progetto e l'organo comunale competente ha negato la variante.

• artt. 9, 11 ss. d.lgs. 152/2006

  Le valutazioni ambientali presuppongono la possibilità giuridica di realizzare l'intervento secondo la disciplina urbanistica applicabile; la valutazione della variante urbanistica può quindi precedere quella di sostenibilità ambientale.

• artt. 1, 2 e 3 l. 241/1990

  I principi generali dell'azione amministrativa non impongono la prosecuzione di un procedimento quando viene meno il presupposto urbanistico necessario per l'accoglimento dell'istanza.

• artt. 7 e 30 c.p.a.

  La domanda risarcitoria per lesione di interessi legittimi richiede l'accertamento dell'illegittimità dell'azione amministrativa e degli ulteriori elementi della responsabilità.

• art. 30, comma 2, c.p.a.

  La responsabilità della pubblica amministrazione per lesione di interessi legittimi ha natura aquiliana e richiede prova del danno, della sua ingiustizia, del nesso causale e dell'elemento soggettivo.

• art. 48 d.lgs. 267/2000

  La Giunta esercita le funzioni di governo attribuite dalla legge nel rispetto delle competenze consiliari e non può sostituirsi al Consiglio nelle scelte urbanistiche.

• art. 107 d.lgs. 267/2000

  Le funzioni gestionali spettano ai dirigenti o responsabili dei servizi, che le esercitano nell'ambito dei piani e programmi approvati dagli organi di governo.

Massime di principio

• Quando un progetto presentato tramite SUAP richiede una variante allo strumento urbanistico comunale, la competenza a decidere sulla variante resta riservata al Consiglio comunale; la Conferenza di servizi e lo Sportello unico non possono sostituire tale competenza.
• La valutazione ambientale e il procedimento autorizzatorio unico regionale presuppongono la verifica della possibilità urbanistica di realizzare l'intervento. Se la trasformazione urbanistica necessaria è stata negata dall'organo competente, il procedimento ambientale e autorizzatorio può essere archiviato senza che ciò integri un'illegittima inversione procedimentale.
• Le scelte di pianificazione urbanistica costituiscono espressione di ampia discrezionalità amministrativa e sono sindacabili dal giudice soltanto per manifesta illogicità, irragionevolezza, arbitrarietà o travisamento dei fatti; non è invece sindacabile la mera preferibilità di una diversa soluzione pianificatoria.
• Un atto comunale che acquisisce una proposta progettuale e dispone verifiche sulla sua fattibilità tecnica ha natura organizzativa e di impulso procedimentale e, in assenza di una decisione definitiva, non è idoneo a generare un legittimo affidamento sulla futura approvazione della variante urbanistica.
• La responsabilità risarcitoria della pubblica amministrazione per lesione di interessi legittimi richiede la prova dell'illegittimità dell'azione amministrativa, del danno ingiusto, del nesso causale e del dolo o della colpa; in mancanza dell'illegittimità dell'atto, la domanda deve essere respinta.
• La stipulazione di un contratto preliminare condizionato all'ottenimento dei titoli abilitativi non attribuisce, di per sé, un affidamento tutelabile sulla positiva conclusione della procedura urbanistica, soprattutto quando il preliminare precede la stessa presentazione dell'istanza di variante e l'amministrazione non ha adottato determinazioni definitive favorevoli.

Come è indicizzato