Sentenza n. 16014/2026 - Roma, Sezione 2Q

Esito

La controversia

Il ricorrente ha impugnato l’ordinanza deducendo, per i due garage sulla particella 896/parte, difetto di legittimazione passiva perché mero possessore di manufatti intestati a un terzo; difetto di istruttoria e motivazione sulla data di costruzione, sostenendo che fossero anteriori al 1° settembre 1967 sulla base di scritture private del 1961 e del 1965, fotografie e rilievi aerei, e contestando l’assoggettabilità a demolizione della pavimentazione, asseritamente rientrante nell’edilizia libera. Per il fabbricato sulla particella 574, assentito con concessione edilizia del 1° settembre 1980 per la ricostruzione di solai e tetto, ha contestato l’istruttoria e la ricostruzione degli abusi: creazione di un ulteriore livello, modifica delle altezze, scala esterna, aperture e modifiche interne; ha invocato l’art. 33 d.P.R. 380/2001 e la disciplina regionale, sostenendo anche l’impossibilità di demolizione parziale senza pregiudizio per le parti legittime, la natura pertinenziale della scala e la riconducibilità delle modifiche interne alle tolleranze costruttive. Il Comune aveva prodotto relazioni istruttorie contestate con querela di falso e poi dichiarate inutilizzabili, rinunciando ad avvalersene; la verificazione disposta dal TAR non ha potuto stabilire con certezza se i garage fossero anteriori al 1° settembre 1967.

La decisione

Il ricorso è stato accolto limitatamente ai due garage sulla particella 896/parte e alle opere accessorie. È stato respinto il motivo di difetto di legittimazione passiva: ai fini repressivi, il responsabile dell’abuso comprende anche chi ha la disponibilità dell’immobile e può ripristinare la legalità; il ricorrente ne era possessore. È stato invece accolto il motivo relativo all’epoca di realizzazione: pur gravando ordinariamente sul privato l’onere di provare l’anteriorità, il ricorrente aveva svolto ragionevoli tentativi e la verificazione non aveva potuto confermare né escludere con certezza la costruzione prima del 1° settembre 1967. In tale situazione, e non ricorrendo l’obbligo di titolo edilizio ante 1967 per area ricadente in centro abitato o zona di espansione di un PRG, l’incertezza oggettiva non poteva ricadere sul privato; la censura assorbiva quella concernente la pavimentazione. È stata quindi annullata l’ordinanza, in parte qua, quanto ai due manufatti, alla pavimentazione del piazzale e allo smaltimento delle acque. Le censure sul fabbricato della particella 574 sono state respinte: la relazione tecnica del ricorrente ammetteva la creazione di un nuovo piano sottotetto, con aumento dell’altezza e della superficie utile, configurando totale difformità; la valutazione dell’eventuale impossibilità di demolizione parziale va effettuata nella fase esecutiva, su istanza dell’interessato. La scala fissa, funzionalmente collegata all’abitazione, andava considerata nel quadro complessivo delle opere e non isolatamente; la deduzione sulle tolleranze costruttive era priva dei calcoli necessari e comunque non superava la valutazione complessiva dell’intervento. Le spese di lite sono state compensate per reciproca soccombenza; il compenso del verificatore sarà liquidato con separato decreto, a carico di entrambe le parti, previa istanza.

Norme richiamate

• art. 31 d.P.R. 380/2001

  le norme del d.P.R. n. 380 del 2001, nel riferirsi al responsabile dell’abuso oltre che al proprietario, comprendono non solo chi ha posto in essere materialmente la violazione contestata ma anche chi ha la disponibilità dell’immobile come detentore o utilizzatore e può quindi assicurare la restaurazione dell’ordine giuridico violato

  Il responsabile dell’abuso destinatario della misura repressiva non coincide necessariamente con l’autore materiale o il proprietario: può essere anche chi ha la disponibilità del bene e può attuare il ripristino.

• art. 31 l. 17 agosto 1942, n. 1150

  Per un verso, infatti, il Comune di Collegiove è tuttora sprovvisto di strumenti urbanistici, com’è espressamente affermato nella deliberazione consiliare n. 23 del 18 ottobre 2024 (doc. 1 depositato dal ricorrente il 16 settembre 2025) e, per altro verso, non è contestata l’affermazione del ricorrente secondo cui nemmeno nell’attuale perimetrazione del centro abitato –di cui alla stessa deliberazione n. 23 del 2024, di rettifica della precedente adottata con deliberazione n. 25 del 5 settembre 2016 – è ricompresa l’area in cui insistono i manufatti in questione.

  Nel caso deciso, l’obbligo di licenza edilizia previsto dalla disciplina anteriore al 1° settembre 1967 per le costruzioni nei centri abitati e nelle zone di espansione pianificate non operava: il Comune era privo di strumenti urbanistici e l’area non era compresa nel centro abitato.

• art. 10 l. 6 agosto 1967, n. 765

  l’obbligo del rilascio della licenza edilizia per le costruzioni realizzate anche al di fuori del perimetro del centro urbano è stato introdotto dall'art. 10 della legge 6 agosto 1967, n. 765, che ha modificato l’art. 31 della legge 17 agosto 1942, n. 1150 laddove prima del 1967 non era necessario munirsi di un previo titolo abilitativo.

  La legge Ponte ha esteso l’obbligo di licenza edilizia anche alle costruzioni fuori dal centro urbano; prima della sua entrata in vigore, il titolo era comunque necessario nei casi previsti dalla disciplina previgente per i centri abitati e le zone di espansione pianificate.

• art. 6, comma 1, lett. e-ter), d.P.R. 380/2001

  Coglie invece nel segno il secondo motivo, concernente la dedotta risalenza dell’immobile ad epoca antecedente al 1° settembre 1967, che assume portata assorbente rispetto al terzo, relativo alla sola pavimentazione esterna ai due garage.

  La censura sulla pavimentazione, proposta ai sensi della disciplina dell’edilizia libera, è rimasta assorbita dall’accoglimento del motivo relativo all’incertezza sull’epoca di realizzazione dei manufatti e non ha ricevuto una decisione autonoma nel merito.

• art. 31, comma 1, d.P.R. 380/2001

  Dunque, viene ammesso che, rispetto allo stato assentito, in cui figurano un piano terra e un primo piano (oltre al sottotetto di altezza al colmo di m 1,90, cfr. allegato 12b al ricorso), vi è stata la creazione di un nuovo piano sottotetto, mediante il dichiarato aumento dell’altezza dell’edificio e la riduzione delle altezze di interpiano, con conseguente incremento della superficie utile totale, il che integra indubbiamente una totale difformità ex art. 31, comma 1, del d.P.R. n. 380 del 2001, verificandosi una radicale alterazione delle caratteristiche planovolumetriche dell’edificio e l’utilizzazione a fini residenziali di uno spazio prima non abitabile.

  La creazione di un nuovo piano utilizzabile, con aumento dell’altezza e della superficie utile e radicale alterazione delle caratteristiche planovolumetriche, integra totale difformità dal titolo edilizio.

• art. 33, comma 2, d.P.R. 380/2001

  Quanto poi alla pure dedotta ineseguibilità della demolizione parziale senza pregiudizio della parte del fabbricato legittimamente preesistente, trattasi di una questione che, per giurisprudenza granitica, “deve essere valutata nella fase esecutiva del procedimento e solo su richiesta dell'istante, qualora dimostri la situazione di pericolo di stabilità del fabbricato, con la conseguenza che tale valutazione non rileva ai fini della legittimità del provvedimento di demolizione”

  L’eventuale impossibilità di eseguire la demolizione parziale senza pregiudicare le parti legittime, rilevante ai fini della fiscalizzazione, va valutata nella fase esecutiva su istanza dell’interessato e non incide sulla legittimità dell’ordine demolitorio.

• art. 34-bis d.P.R. 380/2001

  Il ricorrente si è limitato infatti ad affermare la riconducibilità della variazione degli spazi interni alle c.d. tolleranze costruttive senza esplicitare alcun calcolo a supporto di tale deduzione e ciò fermo restando, peraltro, quanto già evidenziato in ordine alla necessità di una valutazione complessiva dell’intervento edilizio,

  La riconducibilità delle difformità alle tolleranze costruttive non è dimostrata dalla mera affermazione della parte: occorrono elementi quantitativi e la valutazione va coordinata con l’esame complessivo dell’intervento.

• art. 77 c.p.a.

  Alla camera di consiglio del 10 dicembre 2024 è stato disposto il rinvio della trattazione della domanda cautelare alla camera di consiglio del 4 marzo 2025 affinché il difensore della parte ricorrente si attivasse “in linea e nel termine fissati nell’art. 77 c.p.a.”.

  Il giudice ha assegnato al ricorrente il termine previsto per attivarsi rispetto alla querela di falso concernente documenti prodotti dall’amministrazione; la rinuncia del Comune ad avvalersene ne ha determinato l’inutilizzabilità ai fini della decisione.

• art. 66 c.p.a.

  Con ordinanza n. 21765 del 3 dicembre 2025, la Sezione, sul presupposto dell’impossibilità di stabilire in modo chiaro e certo, sulla base della documentazione in atti, se i due manufatti adibiti a garage fossero stati realizzati in epoca anteriore o posteriore al 1° settembre 1967, ha disposto verificazione ex art. 66 c.p.a. al fine di accertare tale circostanza di fatto.

  La verificazione è stata disposta per accertare una circostanza tecnica decisiva, ossia la data di costruzione dei manufatti, non chiaribile sulla base della documentazione già acquisita.

• art. 71 d.P.R. 30 maggio 2002, n. 115

  Alla liquidazione del compenso al verificatore, da porsi a carico di entrambe le parti, si provvederà con separato decreto a condizione che entro il termine di cui all’art. 71 del d.P.R. 30 maggio 2002, n. 115, venga presentata la relativa istanza.

  Il compenso del verificatore sarà liquidato con separato decreto, a carico di entrambe le parti, subordinatamente alla presentazione dell’istanza entro il termine previsto.

Massime di principio

• Ai fini dell’ordine di demolizione, il responsabile dell’abuso può essere anche il soggetto che, pur non avendo realizzato materialmente l’opera e pur non essendone proprietario, ne ha la disponibilità e può assicurare il ripristino della legalità edilizia.
• Quando il privato abbia svolto ragionevoli tentativi per dimostrare l’anteriorità di un manufatto al 1° settembre 1967 e neppure una verificazione giudiziale consenta di confermare o escludere con certezza tale data, l’oggettiva impossibilità di ricostruzione non può essere automaticamente fatta ricadere sul privato, purché non ricorra un caso in cui il titolo fosse necessario anche secondo la disciplina previgente.
• La creazione di un nuovo piano utilizzabile, accompagnata da aumento dell’altezza e della superficie utile e da una radicale alterazione delle caratteristiche planovolumetriche dell’edificio, integra totale difformità dal titolo edilizio, anche se il nuovo livello è stato ottenuto con modalità diverse da quelle descritte nell’ordinanza.
• Le opere edilizie plurime devono essere valutate unitariamente quanto al loro impatto sul territorio; non è consentito isolare una scala o altra singola opera dal complesso dell’intervento per qualificarla autonomamente come pertinenza di modesta entità.
• La possibilità di sostituire la demolizione con la sanzione pecuniaria per impossibilità di demolizione parziale senza pregiudizio delle parti legittime attiene alla fase esecutiva e va esaminata su istanza dell’interessato; non incide, di per sé, sulla legittimità dell’ordine di demolizione.

Come è indicizzato