Parere n. 265/2026 - C.g.a.r.s, Sezione 1

Esito

La questione giuridica

La ricorrente ha impugnato l’ordinanza comunale sanzionatoria sostenendo: 1) la violazione delle garanzie di partecipazione procedimentale, per mancata comunicazione di avvio; 2) il difetto di motivazione e di istruttoria, nonché l’omessa comparazione tra interesse pubblico e privato; 3) l’illegittimità della sanzione per l’impossibilità tecnica di demolire i terrazzamenti, la cui rimozione, secondo una perizia tecnica e quanto rappresentato nel procedimento penale, potrebbe provocare dissesto idrogeologico e mettere a rischio le abitazioni sovrastanti. La ricorrente ha inoltre chiesto la sospensione cautelare. La vicenda riguarda opere di terrazzamento eseguite senza titolo su un terreno in fascia di rispetto paesaggistica; dopo l’applicazione della pena su richiesta nel procedimento penale, il Tribunale di Sciacca, il 22 settembre 2022, ha eliminato l’ordine di demolizione e disposto il dissequestro, mentre il Comune ha successivamente sanzionato la mancata ottemperanza all’ordine demolitorio. Il ricorso, proposto il 1° aprile 2026 contro un provvedimento notificato il 10 dicembre 2025, è stato ritenuto tempestivo, pur risultando irregolare sotto il profilo fiscale per mancato versamento del contributo unificato.

Il parere

Il Consiglio di Giustizia amministrativa ha ritenuto infondati tutti e tre i motivi e ha espresso parere per il rigetto del ricorso; l’istanza cautelare è rimasta assorbita. Il primo motivo è stato respinto perché la repressione degli abusi edilizi e l’irrogazione della sanzione conseguente alla mancata ottemperanza all’ordine demolitorio sono attività vincolate, non soggette alla comunicazione di avvio né a una comparazione discrezionale tra interessi. Il secondo motivo è stato respinto perché l’ordinanza indica i presupposti di fatto e di diritto della sanzione, correlata alla mancata esecuzione dell’ordine entro il termine assegnato. Il terzo motivo è stato respinto perché le opere sono state realizzate in totale assenza di titolo e trova applicazione l’art. 33 del d.P.R. 380/2001: l’eventuale sanzione pecuniaria sostitutiva della demolizione richiede la rigorosa dimostrazione, a carico dell’interessato, dell’oggettiva impossibilità di demolire senza compromettere la stabilità dell’intero edificio, e tale questione va esaminata nella fase esecutiva, su istanza dell’interessato. L’impossibilità materiale dedotta non impedisce quindi di accertare l’inottemperanza né invalida il successivo atto sanzionatorio. Gli accertamenti del giudice penale non vincolano in modo assoluto l’amministrazione, ferma la disciplina dell’art. 654 c.p.p.; inoltre, l’ordine di demolizione non risulta impugnato. Il ricorso è stato dichiarato ricevibile nonostante l’irregolarità fiscale, essendo stato presentato entro il termine di 120 giorni.

Osservazioni

Norme richiamate

• artt. 7 e 8 l. 241/1990

  l’attività di repressione degli abusi edilizi, in ragione della sua natura vincolata, non è assistita dagli istituti di garanzia partecipativa tra i quali si colloca la comunicazione di avvio del procedimento

  La comunicazione di avvio non è richiesta per l’attività vincolata di repressione degli abusi edilizi.

• art. 8 l.r. Sicilia 10/1991

  l’attività di repressione degli abusi edilizi, in ragione della sua natura vincolata, non è assistita dagli istituti di garanzia partecipativa tra i quali si colloca la comunicazione di avvio del procedimento

  La garanzia partecipativa prevista dalla disciplina regionale non è applicabile all’attività vincolata di repressione dell’abuso.

• art. 3 l. 241/1990

  Anche la seconda censura è infondata dato che l'ordinanza impugnata indica chiaramente i presupposti di fatto e di diritto che hanno portato all’irrogazione della sanzione pecuniaria a seguito della mancata esecuzione dell’ordine demolitorio nel termine assegnato.

  L’obbligo motivazionale è soddisfatto quando l’ordinanza indica i presupposti fattuali e giuridici della sanzione, compresa la mancata ottemperanza all’ordine demolitorio.

• artt. 33 e 34 d.P.R. 380/2001

  Quanto alla sanzione pecuniaria prevista dall’art. 33, comma 2, del testo unico dell’edilizia, essa ha carattere eccezionale e derogatorio rispetto alla regola generale della demolizione; presuppone la dimostrazione, il cui onere grava sul privato e deve essere assolto in modo rigoroso, dell’oggettiva impossibilità di procedere alla demolizione senza incidere sulla stabilità dell’intero edificio; e la sua applicabilità va verificata nella fase esecutiva, su istanza dell’interessato, e non prima dell’adozione dell’ordine di demolizione

  La sanzione pecuniaria in luogo della demolizione è eccezionale; l’interessato deve dimostrare rigorosamente l’oggettiva impossibilità di demolire senza compromettere la stabilità dell’intero edificio, e la relativa verifica avviene nella fase esecutiva, su istanza.

• art. 654 c.p.p.

  il giudicato penale non determina un vincolo assoluto all’amministrazione per l’accertamento dei fatti rilevanti nell’attività di vigilanza edilizia e urbanistica

  Il giudicato penale non vincola in modo assoluto l’amministrazione nell’accertamento dei fatti rilevanti per la vigilanza edilizia e urbanistica.

• art. 37 d.lgs. 71/2011

  notificata, ai sensi dell’art. 37 del d.lgs. n. 71/2011, in data 15 dicembre 2025 tramite il Consolato d’Italia a Dortmund

  Il testo richiama la disposizione in relazione alla notificazione dell’ordinanza all’estero; non ne espone un’autonoma interpretazione.

• art. 444 c.p.p.

  si è concluso con l’applicazione da parte del Tribunale di Sciacca della pena su richiesta, ai sensi dell’art. 444 c.p.p.

  La disposizione è richiamata per descrivere la definizione del procedimento penale mediante applicazione della pena su richiesta, senza ulteriori statuizioni interpretative.

• art. 52, commi 1 e 2, d.lgs. 196/2003

  Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all'art. 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, e dell’art. 9, paragrafo 1, del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016, a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all'oscuramento delle generalità nonché di qualsiasi altro dato idoneo ad identificare la ricorrente.

  In ragione della tutela dei diritti o della dignità della parte, il Consiglio dispone l’oscuramento delle generalità e degli altri dati identificativi.

• art. 9, paragrafo 1, Regolamento (UE) 2016/679

  Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all'art. 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, e dell’art. 9, paragrafo 1, del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016, a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all'oscuramento delle generalità nonché di qualsiasi altro dato idoneo ad identificare la ricorrente.

  La disposizione è richiamata, insieme alla normativa nazionale, quale presupposto per l’oscuramento dei dati identificativi della ricorrente.

Massime di principio

• L’attività di repressione degli abusi edilizi, quando vincolata, non richiede la comunicazione di avvio del procedimento.
• La sanzione pecuniaria per l’inottemperanza all’ordine di demolizione, una volta accertata la mancata esecuzione nel termine, è atto vincolato e non richiede una nuova comparazione tra interesse pubblico e interessi privati.
• La sanzione pecuniaria prevista dall’art. 33, comma 2, del d.P.R. 380/2001 è eccezionale e sostitutiva rispetto alla demolizione; l’oggettiva impossibilità di demolire senza incidere sulla stabilità dell’intero edificio deve essere provata rigorosamente dal privato nella fase esecutiva, su istanza.
• La dedotta impossibilità materiale di demolire non preclude l’accertamento dell’inottemperanza a un ordine demolitorio non impugnato e non invalida, di per sé, il successivo provvedimento sanzionatorio.
• Il giudicato penale non determina un vincolo assoluto per l’amministrazione nell’accertamento dei fatti rilevanti per la vigilanza edilizia e urbanistica.

Come è indicizzato