Parere n. 254/2026 - C.g.a.r.s, Sezione 1

Esito

La questione giuridica

La ricorrente ha impugnato il diniego del nulla osta paesaggistico relativo a un fabbricato realizzato nel 1992 a Panarea e oggetto di domanda di condono edilizio presentata il 30 marzo 2004 ai sensi della l. n. 326/2003. Ha sostenuto, in sintesi, che la domanda, trasmessa alla Soprintendenza il 24 aprile 2020, dovesse essere valutata secondo il quadro normativo e interpretativo allora vigente; che l’art. 46 della l.r. n. 17/2004 avrebbe determinato il silenzio-assenso per il decorso del termine di 120 giorni; che la pronuncia della Corte costituzionale n. 252/2022 e la circolare regionale n. 2/2022 non avrebbero potuto incidere sulla pratica già avviata; che il diniego fosse privo di adeguata motivazione e non avesse valutato la ricostruzione di un rudere preesistente, senza incremento di sagoma o cubatura; e che il ritardo, l’istruttoria comunale favorevole e il pagamento di oneri e oblazione avessero ingenerato un affidamento incolpevole, con violazione dei principi di buon andamento e imparzialità. È stata inoltre contestata la legittimità dell’ordine di rimessione in pristino e chiesta la sospensione dell’atto.

Il parere

Il Consiglio ha ritenuto ricevibile il ricorso, ma lo ha respinto nel merito. Ha considerato applicabile il regime del terzo condono di cui all’art. 32, commi 26 e 27, del d.l. n. 269/2003, recepito in Sicilia dall’art. 24 della l.r. n. 15/2004, come risultante dopo la sentenza della Corte costituzionale n. 252/2022: in presenza di vincolo paesaggistico, sono suscettibili di sanatoria soltanto gli abusi minori riconducibili a restauro, risanamento conservativo o manutenzione straordinaria, realizzati prima del vincolo, conformi alle prescrizioni urbanistiche e assistiti dal parere favorevole dell’autorità di tutela. Non sono condonabili le opere che comportano nuove superfici o nuova volumetria. Nel caso concreto il vincolo paesaggistico era preesistente e l’opera, dichiarata con volume urbanistico di 109,74 mc e descritta dalla Soprintendenza come nuova realizzazione di volumi e superfici utili, non era un abuso minore; la sanatoria era quindi preclusa. Il provvedimento è stato ritenuto adeguatamente motivato, anche per relationem, poiché identificava la normativa, gli atti di vincolo e la circolare richiamata e si fondava sull’istruttoria relativa alla natura delle opere. La natura vincolata del diniego non richiedeva una motivazione rafforzata sulla comparazione degli interessi. Sono state respinte le censure contro la circolare n. 2/2022, ritenuta conforme al mutato quadro normativo e giurisprudenziale, e quelle basate sull’affidamento, sul tempo trascorso, sul buon andamento e sull’imparzialità: l’inerzia amministrativa non rende legittimo un abuso originariamente insanabile. È stata infine esclusa la formazione del silenzio-assenso paesaggistico: l’art. 46, comma 2, della l.r. n. 17/2004 è stato considerato abrogato dal 26 aprile 2011, per effetto della l.r. n. 5/2011 che ha reso applicabile in Sicilia l’esclusione prevista dall’art. 20, comma 4, della l. n. 241/1990 per i procedimenti riguardanti il patrimonio paesaggistico; inoltre, il silenzio-assenso non si forma se mancano i presupposti sostanziali per il rilascio del titolo. Il parere cautelare negativo era già stato reso il 19 marzo 2024.

Osservazioni

Norme richiamate

• art. 32, commi 26 e 27, d.l. 30 settembre 2003, n. 269, convertito dalla l. 24 novembre 2003, n. 326

  Non possono essere oggetto di sanatoria le opere abusive realizzate in aree sottoposte a specifici vincoli (tra cui, idrogeologico, ambientale e paesaggistico), o, comunque, a vincoli di inedificabilità anche relativa, salvo che non ricorrano in modo congiunto le seguenti condizioni.

  Il terzo condono esclude, in linea generale, le opere realizzate in aree sottoposte a vincolo, anche relativo. La sanatoria è possibile soltanto quando ricorrono congiuntamente le condizioni indicate dal Consiglio: anteriorità dell’opera rispetto al vincolo, conformità urbanistica, natura di abuso minore e parere favorevole dell’autorità preposta.

• art. 24 l.r. Sicilia 5 novembre 2004, n. 15

  Il comma 1 dell’art. 24 cit. stabilisce che dalla «data di entrata in vigore della presente legge è consentita la presentazione dell'istanza per il rilascio della concessione edilizia in sanatoria ai sensi dell'art. 32 del decreto legge 30 settembre 2003, n. 269, convertito con legge 24 novembre 2003, n. 326 e successive modificazioni e integrazioni».

  La disposizione regionale ha recepito in Sicilia il terzo condono previsto dall’art. 32 del d.l. n. 269/2003; la disciplina nazionale, come interpretata dopo la sentenza costituzionale n. 252/2022, governa quindi anche la domanda in esame.

• art. 1, comma 1, l.r. Sicilia 29 luglio 2021, n. 19

  A seguito della sentenza della Corte Costituzionale n. 252 del 19 dicembre 2022 (che ha dichiarato l’illegittimità costituzionale dell’art. 1, comma 1, della legge regionale siciliana 29 luglio 2021, n. 19) e della relativa giurisprudenza amministrativa (cfr. Cgars, sez. giur., 27 novembre 2023, n. 836; Cgars, sez. riun., 23 febbraio 2026, n. 53/26; id., sez. riun., 14 ottobre 2024, n. 232) sono stati fissati i seguenti limiti.

  La dichiarazione di illegittimità costituzionale ha rimosso la disposizione regionale che aveva inciso sulla disciplina del terzo condono; ne consegue che non può più fondarsi su di essa l’ammissibilità del condono per abusi in aree soggette a vincoli relativi.

• art. 3 l. 7 agosto 1990, n. 241

  risulta pacifico nella giurisprudenza che la motivazione di un atto amministrativo per relationem, prevista dall’art. 3 della legge n. 241/1990, è idonea purché nella stessa siano indicati gli estremi degli atti richiamati ed eventualmente gli stessi, su richiesta dell’interessato, siano messi a sua disposizione

  La motivazione per relationem è idonea se identifica gli atti richiamati e questi sono messi a disposizione dell’interessato su richiesta; è inoltre sufficiente che la fonte richiamata sia identificabile e accessibile, così da consentire il controllo della motivazione.

• art. 20, comma 4, l. 7 agosto 1990, n. 241

  Con l’inserimento del nuovo comma 4 dell’art. 20 è stato previsto che «[l]e disposizioni del presente articolo non si applicano agli atti e procedimenti riguardanti il patrimonio culturale e paesaggistico, l’ambiente».

  L’esclusione del silenzio-assenso per i procedimenti riguardanti il patrimonio paesaggistico è una norma direttamente applicabile e impedisce la formazione del silenzio significativo in materia di nulla osta paesaggistico.

• art. 23 l.r. Sicilia 30 aprile 1991, n. 10, come modificato dall’art. 7, comma 1, l.r. Sicilia 5 aprile 2011, n. 5

  Nel 2011, l’art. 23 della sopra ricordata legge regionale n. 10 del 1991, di recepimento della legge n. 241 del 1990, è stato modificato dall’art. 7, comma 1, della legge regionale 5 aprile 2011, n. 5, nei seguenti termini: «[t]rovano applicazione nella Regione le disposizioni di cui all’articolo 20 della legge 7 agosto 1990, n. 241 e successive modifiche ed integrazioni».

  La novella ha reso applicabile nella Regione Siciliana l’art. 20 della l. n. 241/1990, compresa l’esclusione del silenzio-assenso per i procedimenti paesaggistici.

• art. 46, comma 2, l.r. Sicilia 3 dicembre 2003, n. 17

  L’invocato art. 46 della legge regionale n. 17/2004 deve, pertanto, considerarsi abrogato a partire dal 26 aprile 2011, ossia dal momento di entrata in vigore della legge regionale n. 5 del 2011; sicché anche al momento della presentazione della domanda di nulla osta paesaggistico (30 luglio 2021) la normativa vigente non prevedeva, per esso, la formazione del silenzio-assenso.

  La previsione regionale di silenzio-assenso per il nulla osta paesaggistico è stata ritenuta abrogata dal 26 aprile 2011 e, pertanto, non era applicabile alla domanda in esame.

• art. 6 d.P.R. 24 novembre 1971, n. 1199

  non è intervenuta alcuna pronunciata espressa nel termine assegnato (90 giorni, entro il quale la stessa deve provvedere, ai sensi dell’art. 6 del d.P.R. 24 novembre 1971, n.1199)

  Il termine di 90 giorni per la decisione del ricorso gerarchico è rilevante per la formazione del silenzio-rigetto; il ricorso straordinario è stato ritenuto ricevibile perché notificato entro 120 giorni dalla formazione di tale silenzio.

• art. 32, commi 26 e 27, d.l. 30 settembre 2003, n. 269, convertito dalla l. 24 novembre 2003, n. 326 (disciplina delle opere in area vincolata)

  In ogni caso «non possono essere sanate le opere che hanno comportato la realizzazione di nuove superfici e nuova volumetria in area assoggettata a vincolo, sia esso di natura assoluta o relativa, o comunque di inedificabilità, anche relativa»

  Le opere che determinano nuove superfici o volumetrie in area vincolata non sono condonabili, anche quando il vincolo sia relativo. Nel caso concreto tale regola è stata applicata all’opera qualificata come nuova costruzione.

• art. 97 Cost.

  la Soprintendenza non consentendo la sanatoria di opere abusive ricadenti in area sottoposta a notevole vincolo paesaggistico la cui realizzazione «si configura come fattiva nuova realizzazione di volumi e/o superfici utili».

  Il Consiglio ha escluso la violazione dei principi di buon andamento e imparzialità: l’amministrazione li ha rispettati negando la sanatoria di opere nuove e volumetricamente rilevanti in area sottoposta a vincolo.

Massime di principio

• Nel regime del terzo condono, le opere abusive realizzate in aree sottoposte a vincolo paesaggistico, anche relativo, sono sanabili soltanto se ricorrono congiuntamente i presupposti previsti dalla disciplina applicabile e l’intervento è di minore rilevanza, riconducibile a restauro, risanamento conservativo o manutenzione straordinaria; la realizzazione di nuove superfici o volumetrie è ostativa alla sanatoria.
• La motivazione per relationem è sufficiente quando il provvedimento identifica in modo chiaro gli atti richiamati e questi sono accessibili all’interessato, in modo da consentire la verifica delle ragioni della decisione.
• Il decorso del tempo e l’inerzia dell’amministrazione non fanno sorgere un affidamento legittimo alla regolarizzazione di un abuso insanabile, né possono trasformare in legittima un’opera illegittima sin dall’origine.
• Nei procedimenti di tutela paesaggistica non si forma il silenzio-assenso quando opera l’esclusione prevista dall’art. 20, comma 4, della l. n. 241/1990; in ogni caso, il silenzio-assenso non si perfeziona se l’istanza è priva dei requisiti sostanziali necessari per il rilascio del titolo.
• Quando la legge preclude la sanatoria di un abuso in area vincolata, il diniego dell’autorità di tutela ha carattere vincolato e non richiede una motivazione rafforzata sulla comparazione tra interesse pubblico e interessi privati.

Come è indicizzato