Sentenza n. 5917/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 4

Esito

La controversia

L’appellante contestava il diniego del permesso di costruire relativo alla demolizione integrale e ricostruzione, su diversa area di sedime, di un fabbricato sito in località Sopri, con modifica del versante prospiciente il lago di Garda e incremento volumetrico ai sensi della l.r. Veneto n. 14/2009. Deduceva, anzitutto, omessa pronuncia e difetto di motivazione del TAR sulla rilevanza dell’accoglimento di un’osservazione presentata in sede di approvazione del PAT, che avrebbe eliminato il divieto generale previsto dall’art. 43.8 delle NTA e reso astrattamente ammissibili gli interventi del piano casa. Sosteneva inoltre l’errata interpretazione dell’art. 9 della l.r. Veneto n. 14/2009 e degli artt. 23.3, 28.1 e 43.8 delle NTA del PAT, assumendo che tali disposizioni non imponessero un divieto assoluto, ma richiedessero una valutazione concreta della compatibilità dell’intervento con i vincoli. Contestava anche i rapporti tra PAT e PRG, divenuto primo PI, sostenendo che il PRG non fosse incompatibile con l’intervento. Deduceva, infine, omessa pronuncia, eccesso di potere, violazione della buona fede, del legittimo affidamento e dell’art. 10-bis l. 241/1990, poiché il Comune avrebbe dapprima indicato un motivo ostativo espresso e, dopo la sua rimozione, avrebbe introdotto ulteriori ragioni ostative che avrebbe potuto rappresentare in precedenza. Con un ultimo motivo censurava l’improcedibilità della pratica paesaggistica, sostenendo l’autonomia del procedimento per l’autorizzazione paesaggistica rispetto a quello edilizio e il permanere dell’interesse al suo rilascio.

La decisione

L’appello è stato respinto. Il Consiglio di Stato ha esaminato congiuntamente i primi, secondi e quarti motivi, rilevando che il diniego comunale era fondato su una motivazione plurima, composta da ragioni autonome e ciascuna idonea a giustificare il rigetto. In particolare, l’intervento risultava incompatibile con l’art. 23.3 delle NTA del PAT, relativo alla tutela dei giardini e parchi storici, con l’art. 28.1, che nelle aree di tutela idraulica e lacuale ammette soltanto interventi limitati sul patrimonio edilizio esistente e ampliamenti consentiti dal PI, nonché con l’art. 43.8, che demanda al futuro PI la valutazione di eventuali ampliamenti e modifiche della sagoma. L’accoglimento parziale dell’osservazione relativa all’art. 43.8 non eliminava le ulteriori e autonome ragioni ostative. Il PAT costituisce lo strumento generale strategico e strutturale, mentre il PI è lo strumento operativo e conformativo; il PRG vigente diviene primo PI soltanto per le parti compatibili con il PAT. Pertanto, le previsioni del PAT incompatibili con l’intervento prevalgono sulle disposizioni del precedente PRG. Il rinvio del PAT al PI non può essere inteso come rinvio all’attuale PRG divenuto transitoriamente PI, ma ai futuri PI, cui spetta la valutazione, ove possibile e caso per caso, degli ampliamenti e delle modifiche della sagoma. È stato respinto anche il motivo relativo alla buona fede e all’affidamento: prima dell’adozione di un provvedimento favorevole non si era formato un affidamento legittimo sulla conclusione positiva del procedimento; inoltre, l’amministrazione può individuare ulteriori motivi ostativi prima della conclusione del procedimento, purché siano rispettate le garanzie partecipative, che nel caso concreto erano state assicurate mediante le comunicazioni dei motivi ostativi. Quanto alla pratica paesaggistica, il Collegio ha riconosciuto che autorizzazione paesaggistica e permesso di costruire sono atti distinti e che l’autorizzazione paesaggistica è atto autonomo e presupposto rispetto al permesso di costruire, ma ha precisato che tale rapporto attiene all’efficacia del titolo edilizio e non alla sua legittimità. Il Comune può coordinare i due procedimenti. Poiché il diniego del permesso di costruire impediva comunque il conseguimento del bene della vita perseguito, è stato ritenuto insussistente l’interesse a contestare l’improcedibilità della pratica paesaggistica. L’appellante è stato condannato al pagamento di 5.000 euro di spese in favore del Comune; le spese sono state compensate nei confronti del Ministero della Cultura.

Norme richiamate

• art. 9 l.r. Veneto n. 14/2009

  gli interventi edilizi previsti dalla legge regionale non trovano applicazione in relazione a edifici situati in aree oggetto di tutela da parte degli strumenti urbanistici e territoriali che non consentono tali interventi

  La disciplina derogatoria regionale non opera quando gli strumenti urbanistici e territoriali di tutela non consentono l’intervento edilizio proposto.

• artt. 2, 3, 3-ter, 3-quater e 4 l.r. Veneto n. 14/2009

  Le disposizioni relative agli interventi edilizi incentivati dalla legge regionale non possono prevalere sulle specifiche previsioni di tutela urbanistica e territoriale incompatibili.

• art. 48, comma 5-bis, l.r. Veneto n. 11/2004

  A seguito dell’approvazione del primo piano di assetto del territorio (PAT), il piano regolatore generale vigente, per le sole parti compatibili con il PAT, diventa il piano degli interventi

  Il PRG conserva efficacia come primo PI esclusivamente nelle parti compatibili con il PAT; le previsioni del PAT incompatibili con l’intervento prevalgono.

• art. 17 l.r. Veneto n. 11/2004

  Il PI è strumento attuativo del PAT e deve essere coerente con le sue previsioni, senza poter introdurre discipline insediative incompatibili con la pianificazione generale.

• art. 23.3 NTA del PAT del Comune di Malcesine

  È vietato prevedere interventi che danneggiano l'integrità del bene, l'insieme degli elementi che lo compongono o interventi che incidano sul suo stato di fatto sia con effetti diretti che indiretti

  La tutela di giardini e parchi storici preclude interventi che, anche indirettamente, incidano sull’integrità e sullo stato di fatto del bene.

• art. 28.1 NTA del PAT del Comune di Malcesine

  all’interno delle zone di tutela ... sono ammessi esclusivamente ... interventi sul patrimonio edilizio esistente nei limiti di cui all’art. 3, comma 1, lettere a), b), c), d) del D.P.R. n. 380/2001; ampliamenti di case di abitazioni esistenti ove consentiti dai P.I. e dalla disciplina regionale vigente

  Nelle zone di tutela idraulica e lacuale sono ammessi soltanto gli interventi espressamente consentiti, inclusi gli ampliamenti quando previsti dal PI e dalla disciplina regionale applicabile.

• art. 43.8 NTA del PAT del Comune di Malcesine

  sugli edifici esistenti il P.I. attraverso specifica schedatura, valuterà la possibilità di permettere eventuali ampliamenti e modifiche della sagoma

  La possibilità di ampliamenti e modifiche della sagoma è rimessa alla valutazione del futuro PI mediante specifica schedatura, compatibilmente con la vocazione naturalistica e i criteri di tutela.

• art. 1, comma 2-bis, l. 241/1990

  Il principio di buona fede e collaborazione nei rapporti tra amministrazione e privato non impedisce all’amministrazione di individuare ulteriori motivi ostativi prima dell’adozione del provvedimento finale, quando non si sia formato un affidamento legittimo e siano garantite le forme di partecipazione.

• art. 10-bis l. 241/1990

  L’amministrazione può comunicare ulteriori motivi ostativi nel corso del procedimento, purché il privato sia posto in condizione di partecipare e presentare osservazioni prima dell’adozione del diniego.

• art. 3 l. 241/1990

  Il diniego è adeguatamente motivato attraverso l’indicazione delle plurime disposizioni del PAT ritenute ostative alla realizzazione dell’intervento.

• art. 146, comma 4, d.lgs. 42/2004

  L’autorizzazione paesaggistica costituisce atto autonomo e presupposto rispetto al permesso di costruire o agli altri titoli legittimanti l’intervento urbanistico-edilizio

  L’autorizzazione paesaggistica è autonoma e presupposta rispetto al permesso di costruire, ma costituisce presupposto di efficacia, non di legittimità, del titolo edilizio.

• art. 112 c.p.c.

  Le dedotte omissioni di pronuncia del TAR sono state ritenute prive di rilievo decisivo, poiché la motivazione plurima del diniego consentiva comunque di confermare la legittimità dell’atto sulla base delle ragioni autonome non superate.

Massime di principio

• Quando un provvedimento amministrativo è fondato su una pluralità di ragioni autonome, logicamente indipendenti e ciascuna idonea a sorreggerlo, l’annullamento richiede l’illegittimità di tutte le ragioni; è sufficiente che ne resti valida una per giustificare il rigetto del ricorso, con possibile assorbimento delle censure relative agli altri motivi.
• Nel sistema urbanistico veneto, il PAT costituisce lo strumento generale strategico e strutturale, mentre il PI è lo strumento operativo e conformativo; il PRG vigente diviene primo PI soltanto per le parti compatibili con il PAT. Ne consegue che le previsioni del PAT incompatibili con un intervento edilizio prevalgono sulle disposizioni del precedente PRG eventualmente più permissive.
• Il rinvio contenuto nel PAT al PI per la valutazione di ampliamenti o modifiche della sagoma non equivale necessariamente a un rinvio al PRG divenuto transitoriamente primo PI, quando la disciplina del PAT demanda espressamente la valutazione a futuri strumenti operativi e a una specifica verifica caso per caso.
• Prima dell’adozione di un provvedimento favorevole non si forma, di regola, un legittimo affidamento sulla conclusione positiva del procedimento; l’amministrazione può quindi individuare ulteriori motivi ostativi nel corso dell’istruttoria, purché il privato sia posto in condizione di conoscerli e di partecipare effettivamente al procedimento.
• L’autorizzazione paesaggistica e il permesso di costruire sono titoli distinti e funzionalmente collegati. L’autorizzazione paesaggistica è atto autonomo e presupposto, ma opera quale presupposto di efficacia del titolo edilizio e non di sua legittimità; pertanto, dopo il definitivo diniego del permesso di costruire, viene meno l’interesse a ottenere o contestare l’improcedibilità della pratica paesaggistica quando il rilascio di quest’ultima non consenta comunque di conseguire il bene della vita perseguito.

Come è indicizzato