Parere n. 1325/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 1

Esito

La questione giuridica

La ricorrente ha impugnato la revoca delle agevolazioni concesse nell’ambito delle misure PSR Campania 2014/2020 n. 6.1.1 e n. 4.1.2, deducendo violazioni della legge n. 241/1990, della lex specialis e della normativa attuativa, nonché dei principi di buona fede, correttezza, leale cooperazione e giusto procedimento, oltre a eccesso di potere per carenza dei presupposti, difetto di istruttoria, erroneità, travisamento, perplessità, contraddittorietà e sviamento. La revoca era stata motivata dal mancato completamento, entro il termine previsto, del corso di formazione obbligatorio, dalla scadenza del termine per la liquidazione del saldo della misura 6.1.1 e dalla mancata realizzazione dell’impianto fotovoltaico previsto dal progetto. La ricorrente ha inoltre chiesto l’accertamento del diritto a conservare il contributo e ha formulato istanza cautelare, prospettando il rischio di chiusura dell’attività e ricadute occupazionali. La questione preliminare esaminata dalla Sezione ha riguardato il riparto di giurisdizione tra giudice amministrativo e giudice ordinario in materia di revoca e recupero di contributi pubblici per inadempimento del beneficiario.

Il parere

Il Consiglio di Stato ha ritenuto il ricorso straordinario inammissibile per difetto di giurisdizione del giudice amministrativo. La controversia riguarda infatti la fase esecutiva del rapporto di sovvenzione e una revoca fondata sull’inadempimento della beneficiaria agli obblighi assunti con l’ammissione al finanziamento, non l’esercizio di un potere discrezionale di ritiro per vizi originari dell’atto o per sopravvenuto contrasto con l’interesse pubblico. In tale situazione la beneficiaria è titolare di un diritto soggettivo all’erogazione e alla conservazione del contributo, la cui tutela spetta al giudice ordinario. La Sezione ha precisato che la denominazione formale dell’atto — revoca, decadenza o risoluzione — non è decisiva, rilevando la causa concreta del ritiro. Sono stati fatti salvi gli effetti processuali e sostanziali della domanda ai sensi dell’art. 11, comma 2, c.p.a., con facoltà di riproposizione davanti al giudice ordinario entro il termine perentorio di tre mesi dalla notificazione della decisione, ferme le preclusioni e decadenze già intervenute.

Osservazioni

Norme richiamate

• d.P.R. 1199/1971

  Il ricorso straordinario è stato esaminato dalla Sezione consultiva quale rimedio alternativo alla tutela giurisdizionale amministrativa.

• art. 11, comma 2, c.p.a.

  La Sezione ne applica, con gli adattamenti imposti dalla peculiarità del ricorso straordinario, il meccanismo di traslatio iudicii, salvando gli effetti processuali e sostanziali della domanda riproposta davanti al giudice munito di giurisdizione entro tre mesi.

• artt. 1, 2, 3, 7 e 10-bis l. 241/1990

  Disposizioni invocate dalla ricorrente a sostegno delle censure procedimentali, senza esame nel merito per il difetto di giurisdizione.

• art. 1375 c.c.

  Richiamato dalla ricorrente in relazione ai principi di buona fede e correttezza nell’esecuzione del rapporto, senza esame nel merito per il difetto di giurisdizione.

• artt. 41 e 97 Cost.

  Richiamati dalla ricorrente a sostegno delle censure, senza esame nel merito per il difetto di giurisdizione.

• Cass., Sez. Un., n. 16896/2006

  Richiamata per la distinzione tra contributi riconosciuti in presenza di presupposti vincolati e contributi attribuiti all’esito di valutazioni discrezionali dell’amministrazione.

• Cass., Sez. Un., n. 3848/2007

  Richiamata per i criteri di riparto della giurisdizione in materia di contributi e sovvenzioni pubbliche.

• Cass., Sez. Un., n. 21062/2011

  Richiamata per la distinzione tra posizioni di diritto soggettivo e interesse legittimo nei rapporti di finanziamento pubblico.

• Cass. civ., Sez. Un., ord. 29 marzo 2017, n. 8115

  Richiamata per affermare che il riconoscimento del contributo concretamente spettante, quantificato secondo criteri predeterminati, costituisce applicazione di tali criteri e non esercizio di discrezionalità amministrativa o tecnica.

• Cons. Stato, Sez. V, 7 novembre 2025, n. 8678

  Richiamata quale espressione dell’orientamento secondo cui le controversie sulla revoca di contributi per inadempimento del beneficiario appartengono alla giurisdizione ordinaria.

• Cons. Stato, Sez. I, 21 luglio 2025, n. 749

  Richiamata a sostegno del medesimo criterio di riparto della giurisdizione.

Massime di principio

• Le controversie concernenti la revoca, la decadenza o il recupero di contributi pubblici, quando il ritiro è causato dall’inadempimento del beneficiario agli obblighi assunti nella fase esecutiva del rapporto di finanziamento, appartengono alla giurisdizione del giudice ordinario, indipendentemente dalla qualificazione formale dell’atto adottato dall’amministrazione.
• La giurisdizione amministrativa sussiste per le controversie relative alla fase anteriore all’attribuzione del beneficio, all’accertamento dei requisiti di ammissione, all’annullamento dell’ammissione per carenza originaria di un requisito o alla revoca fondata sul sopravvenuto contrasto con l’interesse pubblico; dopo l’ammissione, le controversie sull’inosservanza degli obblighi di esecuzione o rendicontazione riguardano invece diritti soggettivi.
• In materia di sovvenzioni pubbliche, la causa concreta del provvedimento prevale sulla sua denominazione: occorre verificare se il ritiro costituisca esercizio di un potere pubblicistico di autotutela o sia conseguenza dell’inadempimento agli obblighi del rapporto di finanziamento.
• Quando la controversia è devoluta al giudice ordinario, la domanda proposta mediante ricorso straordinario può essere riproposta davanti a tale giudice entro tre mesi dalla notificazione della decisione, con conservazione degli effetti processuali e sostanziali della domanda nei limiti delle preclusioni e decadenze già maturate.

Come è indicizzato