Parere n. 181/2026 - C.g.a.r.s, Sezione 1
Richiesta di parere sullo schema di statuto dell’I.P.A.B. “Casa Famiglia Regina Elena Famiglia Amato”, con sede in Messina.
Sintesi
Generata da Trovanorma sul testo ufficialeRichiesta di parere sullo schema del nuovo statuto dell’I.P.A.B. “Casa Famiglia Regina Elena Famiglia Amato”, con sede in Messina
Esito
La questione giuridica
L’Amministrazione regionale ha sottoposto al Consiglio di giustizia amministrativa lo schema del nuovo statuto dell’I.P.A.B. risultante dalla fusione, disposta con i decreti presidenziali n. 185/1980 e n. 100/1983, delle opere pie “Pio Collegio Margherita”, “Casa Famiglia Regina Elena” e “Orfanotrofio Famiglia Amato”. L’ente, privo fino a oggi di uno statuto unitario e gestito da un commissario straordinario, ha approvato lo schema con deliberazione n. 16 del 21 luglio 2025; il Consiglio comunale di Messina ha espresso parere favorevole ai sensi dell’art. 62 della legge n. 6972/1890. La questione sottoposta riguarda la conformità dello schema alla normativa vigente, alle tavole fondative e alle direttive regionali, nonché la coerenza interna delle disposizioni statutarie relative all’organizzazione, alle competenze degli organi, alla gestione del personale, alla rappresentanza, alla contabilità, ai controlli e all’entrata in vigore dello statuto.
Il parere
Il Consiglio di giustizia amministrativa non ha espresso il parere definitivo e ha disposto un approfondimento istruttorio, sospendendo l’esame dell’affare. Ha richiesto chiarimenti sull’identità e sulla veste del soggetto che avrebbe sottoscritto i decreti presidenziali n. 100/1983 e n. 185/1980, nonché numerosi adeguamenti e precisazioni dello schema. I rilievi riguardano, tra l’altro, la rubricazione dei capi, l’indicazione della sede, la correzione di refusi, la disciplina degli uffici decentrati, la semplificazione dell’art. 4, la definizione dei servizi sanitari, la collocazione sistematica di alcune disposizioni, i requisiti di studio per gli incarichi, il richiamo al d.lgs. n. 39/2013, la limitazione del voto segreto ai casi previsti dalla legge, il rispetto della separazione tra indirizzo e gestione, la delimitazione delle competenze finanziarie del presidente e del consiglio di amministrazione, il raccordo tra vigilanza presidenziale e verifica consiliare, la disciplina delle deliberazioni urgenti, la firma dei contratti, il rispetto della normativa nelle convenzioni, i criteri di determinazione del compenso del revisore, la sistemazione delle norme sul patrimonio e sulle risorse finanziarie, la collocazione della disciplina di bilancio e la decorrenza dell’entrata in vigore. Gli adempimenti dovranno essere trasmessi entro trenta giorni dalla comunicazione amministrativa del parere, in vista della successiva adunanza del 24 settembre 2026.
Osservazioni
Istruttoria sui decreti di fusione
Devono essere acquisiti chiarimenti sulla veste nella quale il dott. Sergio Prestamburgo avrebbe sottoscritto il decreto presidenziale n. 100/1983 e deve essere confermata l’identità del firmatario del decreto n. 185/1980, considerata l’apparente somiglianza delle firme.
Struttura e rubricazione dello schema
I capi dello statuto dovrebbero essere rubricati, così da rendere più agevole il riscontro dell’organicità delle disposizioni.
Art. 1, comma 3 - Sede legale
L’indicazione della via in cui si trova la sede legale, attualmente contenuta nell’art. 3, dovrebbe essere anticipata nell’art. 1, comma 3.
Art. 2 - Denominazione
Dovrebbe essere eliminata la ripetizione delle parole “Casa Famiglia”, verosimilmente dovuta a un errore materiale.
Art. 3 - Uffici o attività decentrati
Dovrebbe essere individuato l’organo competente a valutare l’opportunità o la necessità dello spostamento di uffici o attività istituzionali presso plessi decentrati.
Art. 4 - Disciplina delle attività
La disposizione appare prolissa e potrebbe essere sintetizzata, rinviando per gli aspetti non necessari a un successivo regolamento interno.
Art. 5 - Servizi dell’ente
L’espressione “sono riconosciuti” dovrebbe essere sostituita con “sono svolti” e dovrebbero essere specificati i servizi sanitari assicurati dall’I.P.A.B.
Art. 6 - Rapporti con soggetti esterni
Il riferimento specifico a fondazioni e banche appare superfluo, poiché tali soggetti rientrano già nella categoria generale degli enti privati.
Artt. 7 e 8 - Collocazione sistematica
Le disposizioni potrebbero essere collocate più appropriatamente nel Capo II.
Art. 9 - Requisiti di studio e incarichi
Deve essere chiarito se il requisito richiesto sia un titolo universitario oppure un titolo di scuola secondaria superiore, eventualmente limitato agli indirizzi di ragioneria o tecnico-professionale. Nel medesimo articolo dovrebbe essere collocata anche la previsione ora contenuta nell’art. 10, comma 4. I riferimenti a prorogatio, surroga e decadenza potrebbero essere eliminati, poiché la prorogatio è già disciplinata dalla legge e surroga e decadenza sono trattate nell’art. 12.
Art. 11 - Inconferibilità e incompatibilità
La disposizione dovrebbe richiamare il decreto legislativo n. 39/2013.
Art. 14 - Voto segreto
Il voto segreto non dovrebbe essere previsto in via generalizzata, ma limitato ai casi stabiliti dalla legge.
Art. 16 - Separazione tra indirizzo e gestione
Le competenze del consiglio di amministrazione in materia di ammissione, dimissione e mantenimento degli ospiti, nonché di assunzione, nomina, sospensione e licenziamento dei dipendenti, devono essere riesaminate perché attengono alla gestione e non all’indirizzo generale. Anche la disciplina delle procedure di assunzione deve essere chiarita, salvo che l’attività del consiglio si limiti alla definizione dell’indirizzo generale.
Art. 17 - Competenze finanziarie del presidente
Devono essere individuati con maggiore precisione gli atti finanziari attribuiti al presidente, escludendo quelli riservati al consiglio di amministrazione e quelli meramente gestionali. Deve inoltre essere chiarito il raccordo tra la vigilanza del presidente sull’operato del segretario e i compiti consiliari di verifica dell’attività amministrativa. I poteri deliberativi urgenti del presidente dovrebbero essere limitati ai casi di indifferibile e assoluta urgenza, in coordinamento con la convocazione urgente del consiglio prevista dall’art. 13.
Rappresentanza e firma dei contratti
Dovrebbe essere chiarita l’esigenza della firma congiunta del segretario e del presidente sui contratti; in alternativa, potrebbe essere prevista la delega di firma del singolo contratto da parte del legale rappresentante al segretario.
Art. 22 - Convenzioni e adempimenti esecutivi
Deve essere corretto il refuso presente nel comma 2. Nei commi 3 e 4, la stipulazione di convenzioni esterne e gli adempimenti esecutivi dovrebbero essere espressamente subordinati al rispetto della normativa vigente.
Art. 23 - Compenso del revisore dei conti
Il criterio di commisurazione del compenso all’entità dell’incarico appare troppo generico e dovrebbe essere maggiormente determinato.
Art. 25 - Patrimonio e risorse finanziarie
I riferimenti alle risorse finanziarie, inseriti disorganicamente nella disposizione sull’incremento del patrimonio, dovrebbero essere collocati in una previsione più pertinente.
Art. 26 - Bilancio e conto consuntivo
La norma sull’obbligo di adottare annualmente il bilancio e il conto consuntivo dovrebbe essere anteposta alle altre disposizioni esaminate, in quanto esprime un principio generale di contabilità pubblica.
Entrata in vigore
L’entrata in vigore dello statuto dovrebbe essere fissata al primo giorno successivo alla pubblicazione nella G.U.R.S. del decreto presidenziale di approvazione.
Norme richiamate
decreto presidenziale n. 218/1955
Ha raggruppato le opere pie “Casa Famiglia Regina Elena”, “Orfanotrofio Famiglia Amato” e “Pio Collegio Margherita” sotto un’unica amministrazione, con un regolamento di gestione.
decreto presidenziale n. 185/1980
Ha disposto la fusione tra le opere pie “Pio Collegio Margherita” e “Casa Famiglia Regina Elena”.
decreto presidenziale n. 100/1983
Ha disposto la fusione dell’“Orfanotrofio Famiglia Amato” con la “Casa Famiglia Regina Elena”.
art. 62 legge n. 6972/1890
È richiamato quale base del parere espresso dal Consiglio comunale di Messina sullo schema di statuto.
Il Consiglio ritiene necessario inserire nello statuto un riferimento alla disciplina in materia di inconferibilità e incompatibilità.
Massime di principio
- In sede consultiva su uno schema statutario di un ente pubblico, il Consiglio può sospendere l’espressione del parere definitivo e disporre integrazioni istruttorie quando emergano dubbi sull’effettiva provenienza, sottoscrizione o validità degli atti fondativi e di fusione dell’ente.
- Lo statuto di un ente pubblico deve distinguere con chiarezza le funzioni di indirizzo politico-amministrativo da quelle di gestione, non potendo attribuire all’organo collegiale di indirizzo competenze direttamente gestionali relative al personale o agli utenti, salvo che tali competenze siano limitate alla definizione degli indirizzi generali.
- Le deroghe al riparto ordinario delle competenze, come l’adozione di deliberazioni urgenti da parte del presidente con successiva ratifica consiliare, devono essere circoscritte ai casi di indifferibile e assoluta urgenza e coordinate con gli strumenti ordinari di convocazione dell’organo collegiale.
- Le disposizioni statutarie sulle competenze finanziarie degli organi devono individuare puntualmente gli atti attribuiti a ciascuno, mantenendo distinti gli atti di indirizzo, quelli riservati al consiglio di amministrazione e gli atti meramente gestionali.
- Le norme statutarie devono essere coordinate, organiche e prive di ambiguità sui requisiti per gli incarichi, sulla collocazione delle disposizioni, sui rinvii alla normativa vigente e sulla decorrenza dell’entrata in vigore.
Schema di statuto dell’I.P.A.B. “Casa Famiglia Regina Elena Famiglia Amato”
Il Consiglio di giustizia amministrativa per la Regione Siciliana ha esaminato la richiesta dell’Assessorato regionale della famiglia, delle politiche sociali e del lavoro relativa allo schema del nuovo statuto dell’I.P.A.B. con sede in Messina. Il parere è interlocutorio: l’espressione del parere definitivo è stata sospesa e sono stati disposti approfondimenti istruttori.
Origine e situazione dell’ente
Le opere pie “Casa Famiglia Regina Elena”, “Orfanotrofio Famiglia Amato” e “Pio Collegio Margherita” sono state inizialmente raggruppate sotto un’unica amministrazione con decreto presidenziale n. 218/1955. Successivamente, il decreto n. 185/1980 ha disposto la fusione tra il “Pio Collegio Margherita” e la “Casa Famiglia Regina Elena”, mentre il decreto n. 100/1983 ha disposto la fusione dell’“Orfanotrofio Famiglia Amato” con quest’ultima.
L’ente risultante, denominato “Opera Pia Casa Famiglia Regina Elena - Famiglia Amato”, non disponeva di uno statuto unitario ed era gestito da un commissario straordinario, nelle more della costituzione del consiglio di amministrazione. La gestione è stata finora regolata dal regolamento di unificazione approvato con il decreto del 1955.
Procedimento di approvazione dello schema
L’ente ha predisposto lo schema in attuazione delle direttive regionali e delle indicazioni impartite dal Dipartimento regionale della famiglia e delle politiche sociali. Lo schema è stato approvato con deliberazione n. 16 del 21 luglio 2025. Il Consiglio comunale di Messina ha espresso parere favorevole ai sensi dell’art. 62 della legge n. 6972/1890.
L’Ufficio legislativo e legale della Presidenza della Regione Siciliana ha trasmesso la richiesta di parere, ritenendo lo statuto conforme alla normativa vigente, alle tavole fondative e alle direttive dell’Assessorato regionale.
Approfondimenti istruttori sui decreti di fusione
Il Consiglio ha ritenuto necessario acquisire chiarimenti sulla persona che avrebbe sottoscritto il decreto presidenziale n. 100/1983 e sulla veste nella quale avrebbe operato. Deve inoltre essere confermata l’identità del firmatario del decreto n. 185/1980, considerata l’apparente somiglianza della firma con quella apposta sull’altro decreto.
Rilievi di tecnica normativa e coordinamento sistematico
Il Consiglio ha chiesto di migliorare l’organicità dello schema attraverso la rubricazione dei capi, l’anticipazione nell’art. 1 dell’indicazione della sede legale, la correzione del refuso contenuto nell’art. 2 e una migliore collocazione degli artt. 7 e 8 nel Capo II.
L’art. 4 dovrebbe essere semplificato, con eventuale rinvio a un regolamento interno per gli aspetti di dettaglio. L’art. 5 dovrebbe descrivere correttamente i servizi svolti dall’ente e precisare quelli sanitari. Nell’art. 6 il riferimento puntuale a fondazioni e banche potrebbe essere sostituito dal più generale richiamo agli enti privati.
Organi, requisiti e disciplina degli incarichi
Con riferimento all’art. 9, il Consiglio ha rilevato l’ambiguità dei requisiti di studio richiesti per gli aspiranti agli incarichi, non essendo chiaro se sia richiesto un titolo universitario oppure un diploma di scuola secondaria superiore, eventualmente relativo a specifici indirizzi. La previsione dell’art. 10, comma 4, dovrebbe essere ricollocata nell’art. 9, mentre i riferimenti a prorogatio, surroga e decadenza potrebbero essere ridotti o eliminati in quanto già disciplinati dalla legge o da altra disposizione statutaria.
L’art. 11 dovrebbe richiamare il d.lgs. n. 39/2013 in materia di inconferibilità e incompatibilità. L’art. 14 dovrebbe limitare il voto segreto ai casi previsti dalla legge, evitando una sua applicazione generalizzata.
Separazione tra indirizzo e gestione
Il rilievo centrale riguarda l’art. 16. La disposizione attribuisce al consiglio di amministrazione competenze sull’ammissione, dimissione e mantenimento degli ospiti e sulla gestione del personale, comprese assunzione, nomina, sospensione e licenziamento. Tali attività hanno natura gestionale e sembrano incompatibili con il principio di separazione tra indirizzo e gestione richiamato dallo stesso schema.
Anche la disciplina delle procedure di assunzione deve essere chiarita, precisando che l’eventuale competenza del consiglio si limiti alla definizione dell’indirizzo generale.
Competenze del presidente e urgenza
L’art. 17 attribuisce al presidente le decisioni finanziarie dell’ente senza delimitare adeguatamente la categoria degli atti interessati. Occorre distinguere tali atti da quelli riservati al consiglio di amministrazione, quali bilancio, conto consuntivo, mutui, prestiti, operazioni di tesoreria e spese pluriennali, nonché dagli atti meramente gestionali.
Deve inoltre essere chiarito il rapporto tra la vigilanza del presidente sull’operato del segretario e la verifica dell’attività amministrativa affidata al consiglio. I poteri deliberativi urgenti del presidente, derogatori rispetto alla separazione delle competenze, dovrebbero essere ammessi soltanto nei casi di indifferibile e assoluta urgenza, coordinandoli con la convocazione urgente del consiglio prevista dall’art. 13.
Contratti, convenzioni e revisione contabile
Il Consiglio ha chiesto di chiarire la necessità della firma congiunta del presidente e del segretario sui contratti, prospettando in alternativa una delega di firma del singolo contratto da parte del legale rappresentante.
Nell’art. 22 devono essere corretti un refuso e precisato che convenzioni esterne e adempimenti esecutivi devono svolgersi nel rispetto della normativa vigente. Nell’art. 23 il criterio di determinazione del compenso del revisore dei conti, riferito genericamente all’entità dell’incarico, deve essere reso più preciso.
Patrimonio, contabilità ed entrata in vigore
L’art. 25 contiene in modo disorganico riferimenti alle risorse finanziarie, che dovrebbero essere collocati in una disposizione più pertinente. L’art. 26, relativo all’obbligo di adozione annuale del bilancio e del conto consuntivo, dovrebbe essere anteposto alle altre disposizioni in materia, in quanto esprime un principio generale di contabilità pubblica.
La decorrenza dello statuto dovrebbe essere fissata al primo giorno successivo alla pubblicazione nella G.U.R.S. del decreto presidenziale di approvazione.
Conclusioni
Il Consiglio ha sospeso il parere definitivo e ha disposto la trasmissione, entro trenta giorni dalla comunicazione amministrativa, dei chiarimenti e degli elementi integrativi richiesti. L’affare sarà riesaminato nella successiva adunanza fissata per il 24 settembre 2026.
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