Sentenza n. 4732/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 7

Esito

La controversia

I proprietari contestavano l'ordinanza con cui il Comune aveva sanzionato la diversa collocazione dell'edificio rispetto a quella prevista dal permesso di costruire del 1969, rilevando che il fabbricato era stato realizzato a una distanza maggiore, variabile tra 5,75 e 6,62 metri, rispetto ai 3,80 metri indicati nel titolo. Deducevano che tale difformità non integrasse una variazione essenziale, poiché la disciplina regionale avrebbe rilevato la riduzione, non l'aumento, delle distanze minime; che non sussistessero un incremento di superficie o una lesione degli interessi pubblici urbanistici; che difettassero i presupposti e la motivazione della sanzione; e che fosse erroneo il calcolo dell'importo, determinato mediante attualizzazione ISTAT del costo di produzione, anziché sulla base del costo fisso riferito al momento della realizzazione, con conseguente quantificazione indicata dagli appellanti in euro 11.605,18. Il TAR aveva respinto il ricorso. In appello sono stati dedotti omessa pronuncia sul difetto di motivazione, violazione degli artt. 3 e 10 l. 241/1990, degli artt. 32 e 34 d.P.R. 380/2001 e degli artt. 197 e 206-bis l.r. Toscana n. 65/2014, nonché eccesso di potere per illogicità, carenza dei presupposti e di motivazione e violazione dei principi di ragionevolezza e proporzionalità.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha accolto l'appello e, in riforma della sentenza del TAR, ha accolto il ricorso di primo grado. Ha ritenuto assorbente l'insussistenza dei presupposti per l'applicazione della sanzione pecuniaria determinata dal Comune. La parziale difformità dal permesso di costruire è categoria residuale riferibile a modifiche qualitative o quantitative non incidenti sugli elementi essenziali dell'opera; la variazione essenziale o la totale difformità ricorre invece quando l'intervento comporti un'opera diversa per conformazione, struttura, destinazione o ubicazione. Una significativa traslazione dell'edificio può costituire variazione essenziale quando incida sulle distanze minime o sulla destinazione urbanistica, ma nel caso concreto non è stata accertata alcuna significativa traslazione: l'edificio è stato collocato a distanza maggiore da quello previsto dal titolo. Poiché la difformità era limitata e non aveva la rilevanza necessaria per integrare il presupposto della sanzione pecuniaria sostitutiva prevista per la parte difforme, il calcolo effettuato dal Comune è stato ritenuto erroneo e sproporzionato. È stata inoltre esclusa l'applicabilità dell'art. 206-bis l.r. Toscana n. 65/2014, poiché non si trattava di una variante in corso d'opera né di una difformità rilevante ai sensi degli artt. 196 e 197 della legge regionale. Le spese del doppio grado sono state compensate.

Norme richiamate

• art. 34 d.P.R. 380/2001

  Gli interventi e le opere realizzati in parziale difformità dal permesso di costruire sono rimossi o demoliti a cura e spese dei responsabili dell'abuso entro il termine congruo fissato dalla relativa ordinanza del dirigente o del responsabile dell'ufficio. Quando la demolizione non può avvenire senza pregiudizio della parte eseguita in conformità, il dirigente o il responsabile dell'ufficio applica una sanzione pari al triplo del costo di produzione, stabilito in base alla legge 27 luglio 1978, n. 392, della parte dell'opera realizzata in difformità dal permesso di costruire, se ad uso residenziale.

  La sanzione pecuniaria sostitutiva presuppone una effettiva parziale difformità rilevante e una demolizione impossibile senza pregiudizio per la parte conforme; non basta una difformità minima o priva della consistenza necessaria.

• art. 32 d.P.R. 380/2001

  La variazione essenziale si collega a modifiche sostanziali dell'opera, anche quanto alla sua localizzazione, tali da incidere sulla conformazione, struttura, destinazione o ubicazione dell'intervento.

• art. 197 l.r. Toscana n. 65/2014

  La disciplina regionale sulle variazioni essenziali non consente di qualificare automaticamente come variazione essenziale ogni diversa collocazione; occorre una significativa traslazione idonea a incidere sui parametri urbanistici rilevanti.

• art. 206-bis l.r. Toscana n. 65/2014

  Gli interventi realizzati come varianti in corso d'opera che costituiscono parziale difformità dal titolo rilasciato prima della data di entrata in vigore della legge 28 gennaio 1977, n. 10, e che non sono riconducibili ai casi di cui all'articolo 198, possono essere regolarizzati con le modalità di cui ai commi 2, 3, 4 e 5 acquisiti i pareri, nulla osta o assensi comunque denominati da parte delle amministrazioni competenti in base alle normative di settore.

  La norma speciale riguarda varianti in corso d'opera realizzate in parziale difformità da titoli anteriori alla legge n. 10/1977; non è applicabile in assenza di una variante in corso d'opera o di una difformità rilevante secondo la disciplina generale regionale.

• art. 196 l.r. Toscana n. 65/2014

  È richiamato quale parte della disciplina generale regionale delle difformità edilizie, rispetto alla quale la fattispecie concreta non è stata ritenuta rilevante.

• art. 3 l. 241/1990

  È stato dedotto il difetto di motivazione dell'atto sanzionatorio, ma la decisione è stata definita sulla base dell'assorbente insussistenza dei presupposti sostanziali della sanzione.

• art. 10 l. 241/1990

  È stato richiamato tra le norme asseritamente violate, senza una specifica statuizione autonoma nella motivazione decisiva.

• legge n. 392/1978

  Il costo di produzione costituisce il parametro per la sanzione pecuniaria prevista dall'art. 34 d.P.R. 380/2001 per immobili a uso residenziale; nel caso concreto, tuttavia, il problema del calcolo è stato assorbito dall'insussistenza del presupposto stesso della sanzione.

Massime di principio

• La parziale difformità dal permesso di costruire ricorre quando l'intervento, pur realizzato secondo modalità diverse da quelle progettualmente assentite, non altera la consistenza essenziale dell'opera e le modifiche incidono su elementi particolari, con divergenze qualitative o quantitative non strutturali.
• La diversa localizzazione di un edificio integra una variazione essenziale solo quando comporta una significativa traslazione rispetto alle tavole progettuali, idonea a incidere sul rispetto delle distanze minime, sulla posizione rispetto ai confini o sulla destinazione urbanistica dei suoli.
• La mera collocazione dell'edificio a una distanza maggiore rispetto a quella indicata nel titolo edilizio, in assenza di una significativa traslazione e di una lesione dei parametri urbanistici rilevanti, non costituisce di per sé una difformità edilizia di gravità tale da giustificare la sanzione pecuniaria sostitutiva della demolizione.
• La sanzione pecuniaria sostitutiva prevista per la parziale difformità presuppone non solo l'impossibilità di demolire senza pregiudizio la parte conforme, ma anche l'esistenza di una parte difforme dotata della rilevanza richiesta dalla disciplina edilizia; l'impossibilità materiale della demolizione non supplisce all'assenza del presupposto sostanziale.
• La disciplina speciale regionale per la regolarizzazione di interventi realizzati in parziale difformità da titoli anteriori alla legge n. 10/1977 è applicabile soltanto alle varianti in corso d'opera riconducibili alla fattispecie normativa e non può essere estesa a una diversa collocazione dell'edificio priva dei requisiti previsti dalla disciplina generale delle difformità.

Come è indicizzato