Cassazione Civile, Ordinanza n. 34657/2023 del 12/12/2023

Esito

La controversia

La controversia nasce da ordinanze-ingiunzione con cui l’amministrazione aveva irrogato sanzioni amministrative pecuniarie per l’indebita percezione del "premio speciale bovini maschi", collegato alla disponibilità e utilizzazione di superfici foraggere. Agli interessati era stato contestato di avere fondato le domande di aiuto su contratti di comodato immobiliare ritenuti meramente fittizi o comunque non idonei a dimostrare la legittima disponibilità dei terreni. Il tribunale e poi la corte d’appello avevano rigettato le opposizioni, ritenendo, tra l’altro, che non operasse il ne bis in idem perché il procedimento penale si era chiuso con archiviazione e che, comunque, gli opponenti non avessero provato l’effettivo utilizzo dei fondi. In cassazione, il primo gruppo di ricorrenti ha dedotto: violazione del principio del ne bis in idem di cui all’art. 50 CDFUE e all’art. 4 Prot. 7 CEDU, sostenendo che la disciplina nazionale del doppio binario dovesse essere disapplicata; erronea lettura del decreto di archiviazione e motivazione apparente; errata interpretazione della sentenza Pontini e dell’art. 1803 c.c. quanto alla necessità di un valido titolo giuridico; violazione del principio di corrispondenza tra chiesto e pronunciato e delle garanzie difensive, perché le ordinanze si sarebbero fondate solo sull’asserita mancanza di un valido titolo e non su un accertamento concreto dell’uso dei terreni. Il secondo ricorrente ha formulato motivi in parte sovrapponibili sul rilievo dato ai titoli di comodato, sull’omesso accertamento dell’effettivo utilizzo dei pascoli e sulla ripartizione dell’onere probatorio, oltre a dedurre tardività della costituzione dell’amministrazione, decadenza e prescrizione del potere sanzionatorio e omessa pronuncia sulla natura sostanzialmente penale della sanzione.

La decisione

La Corte ha accolto il primo motivo del primo ricorso, ritenendo che, pur essendo astrattamente legittimo il sistema del doppio binario in materia di aiuti comunitari agricoli, nel caso concreto mancasse la "connessione sufficientemente stretta" nel tempo e nel coordinamento tra procedimento penale e procedimento amministrativo richiesta dalla giurisprudenza europea per evitare la violazione del ne bis in idem. In particolare, la Corte ha valorizzato la notevole distanza temporale tra le indagini e l’adozione delle misure amministrative da un lato, e l’archiviazione penale dall’altro, nonché l’assenza di un coordinamento effettivo sulla base di verifiche in loco circa l’utilizzazione reale dei terreni. Ha inoltre affermato che non spettava agli opponenti provare l’effettivo e legittimo utilizzo dei fondi, gravando invece sull’amministrazione l’onere di dimostrare il non uso o l’uso illegittimo mediante adeguati accertamenti fattuali, non essendo sufficiente la sola produzione di titoli ritenuti inidonei. Conseguentemente, la sentenza impugnata è stata cassata e, non essendo necessari ulteriori accertamenti di fatto, la Corte ha deciso nel merito annullando le ordinanze-ingiunzione emesse nei confronti dei ricorrenti del primo gruppo. Quanto al secondo ricorso, le censure riproduttive di quelle già accolte sono state considerate accolte per quanto di ragione, mentre le altre sono state dichiarate assorbite. Le spese dei gradi di merito e del giudizio di cassazione sono state integralmente compensate per la novità della questione.

Norme richiamate

• art. 50 CDFUE

  invocato quale parametro del divieto di ne bis in idem, da applicare anche ai rapporti tra procedimenti sanzionatori nazionali sostanzialmente punitivi; nel caso concreto la Corte ne ha ritenuto violata la garanzia per difetto di connessione sufficientemente stretta tra i procedimenti.

• art. 4, Protocollo 7, CEDU

  richiamato quale fonte convenzionale del ne bis in idem; la Corte ne ricostruisce la portata secondo la giurisprudenza europea sulla connessione sostanziale e temporale tra procedimenti.

• art. 117, comma 1, Cost.

  indicato come veicolo di ingresso nell’ordinamento interno della garanzia convenzionale di cui all’art. 4 Prot. 7 CEDU.

• art. 2 Cost.

  richiamato in via di tutela dei diritti inviolabili della persona, quale ulteriore fondamento interno del principio di ne bis in idem.

• art. 649 cod. proc. pen.

  richiamato come espressione interna del ne bis in idem; la Corte ne esclude la rilevanza impeditiva assoluta nel sistema del doppio binario, ma ne valuta la compatibilità alla luce dei parametri convenzionali e unionisti.

• art. 24 Cost.

  richiamato dai ricorrenti in relazione al diritto di difesa e alla tutela giurisdizionale; la Corte ne richiama il collegamento con la garanzia del ne bis in idem.

• art. 111 Cost.

  richiamato dai ricorrenti e dalla Corte come parametro del giusto processo e della motivazione dei provvedimenti.

• art. 52 CDFUE

  richiamato in relazione al principio di proporzionalità; la Corte afferma che la violazione del ne bis in idem si riflette anche sul rispetto della proporzionalità del trattamento sanzionatorio.

• art. 132 cod. proc. civ.

  invocato per il vizio di motivazione apparente, dedotto in alcuni motivi del ricorso.

• art. 360 cod. proc. civ.

  richiamato quale norma processuale che consente di dedurre in cassazione violazioni di legge e nullità della sentenza per motivazione apparente o ultrapetizione.

• art. 384, comma 2, cod. proc. civ.

  utilizzato per decidere la causa nel merito senza rinvio, ritenendo non necessari ulteriori accertamenti di fatto.

• artt. 2 e 3 legge 23 dicembre 1986, n. 898

  disposizioni centrali della controversia: la Corte le qualifica come sistema di doppio binario sanzionatorio in materia di indebita percezione di aiuti comunitari agricoli; ne afferma la legittimità astratta ma ne esclude l’applicazione concreta per difetto di connessione sufficientemente stretta tra i procedimenti.

• art. 2, legge 23 dicembre 1986, n. 898

  richiamato come fattispecie penale speciale rispetto alla truffa aggravata per il conseguimento di erogazioni pubbliche, con soglia di rilevanza economica e tutela degli interessi finanziari dell’Unione.

• art. 3, legge 23 dicembre 1986, n. 898

  richiamato come illecito amministrativo pecuniario conseguente all’indebita percezione di aiuti comunitari; la Corte ne valorizza la funzione anche punitivo-retributiva ma soprattutto la connessione con la prevenzione e il controllo.

• art. 1803 c.c.

  richiamato dai ricorrenti in relazione alla qualificazione del comodato e alla rilevanza del titolo giuridico per la disponibilità dei terreni.

• art. 1809 c.c.

  richiamato nel ricorso del secondo ricorrente in relazione al comodato e alla disciplina del godimento del bene.

• art. 112 cod. proc. civ.

  invocato per dedurre ultrapetizione e violazione del principio di corrispondenza tra chiesto e pronunciato.

• art. 6, commi 1 e 8, d.lgs. n. 150/2011

  richiamato dal secondo ricorrente per sostenere la perentorietà del termine di costituzione dell’autorità opposta e delle relative produzioni documentali nel rito dell’opposizione a sanzione amministrativa.

• art. 416 cod. proc. civ.

  invocato in via analogica per sostenere le preclusioni conseguenti alla tardiva costituzione dell’amministrazione nel rito di opposizione.

• art. 4 legge n. 898/1986

  richiamato dal secondo ricorrente in tema di decadenza per tardiva contestazione/notifica del verbale di accertamento.

• art. 3, par. 1 e par. 3 Regolamento (CE, Euratom) n. 2988/95

  richiamato dal secondo ricorrente in tema di prescrizione del potere sanzionatorio e della regola del raddoppio del termine.

• art. 28 legge n. 689/1981

  richiamato dal secondo ricorrente quale disciplina nazionale della prescrizione quinquennale delle sanzioni amministrative.

• art. 6, comma 11, d.lgs. n. 150/2011

  richiamato dal secondo ricorrente per sostenere l’insufficienza della prova degli illeciti contestati.

• art. 22 Regolamento (CE) n. 2419/2001

  richiamato in relazione alla documentazione richiesta per i controlli sugli aiuti comunitari e alla verifica della disponibilità dei terreni.

• Regolamento (CE) n. 1251/1999

  richiamato come base del regime di sostegno ai coltivatori di taluni seminativi e aiuti connessi all’alimentazione del bestiame.

• Regolamento (CE) n. 1254/1999

  richiamato come disciplina dell’organizzazione comune dei mercati nel settore delle carni bovine e degli obiettivi di estensivizzazione.

• art. 50 CDFUE

  richiamato anche per la questione del ne bis in idem relativa alla sanzione amministrativa qualificata come sostanzialmente penale dai ricorrenti.

Massime di principio

• Nel sistema del ne bis in idem, la mera presenza di un doppio binario sanzionatorio non è di per sé incompatibile con il diritto unionale o convenzionale: occorre verificare se i procedimenti perseguano scopi complementari, siano prevedibili ex ante, risultino coordinati nella raccolta e valutazione della prova e prevedano un meccanismo compensatorio idoneo a preservare la proporzionalità complessiva della risposta sanzionatoria.
• Ai fini del ne bis in idem, la connessione richiesta dalla giurisprudenza europea deve essere sia sostanziale sia temporale; il difetto anche di uno solo degli elementi di integrazione può far emergere una violazione della garanzia.
• Nel giudizio di opposizione a ordinanza-ingiunzione, l’amministrazione opposta resta sostanzialmente onerata della prova della fondatezza della pretesa sanzionatoria; al trasgressore spetta la prova dei fatti impeditivi o delle circostanze negative specificamente dedotte, ma non può essere imposto di dimostrare l’effettivo non uso quando l’amministrazione non abbia accertato adeguatamente il fatto costitutivo dell’illecito.
• In materia di aiuti comunitari agricoli, non basta la mera verifica documentale della disponibilità formale dei terreni se la normativa applicabile richiede o presuppone l’effettivo utilizzo delle superfici foraggere; l’amministrazione deve svolgere accertamenti concreti, anche in loco, sulla reale destinazione e utilizzazione dei fondi.
• Quando il giudice di legittimità accoglie il ricorso e non sono necessari ulteriori accertamenti in fatto, può decidere la causa nel merito e annullare direttamente il provvedimento sanzionatorio impugnato.
• La qualificazione di una sanzione come formalmente amministrativa non esclude, di per sé, che essa abbia una dimensione sostanzialmente punitiva; tuttavia, la verifica del ne bis in idem va condotta secondo il contenuto effettivo del sistema sanzionatorio e del grado di coordinamento tra i procedimenti.

Come è indicizzato