Sentenza n. 9853/2026 - Roma, Sezione 2Q

Esito

La controversia

La società ha agito ai sensi degli artt. 31 e 117 c.p.a. per ottenere l’accertamento dell’illegittimità del silenzio del Comune sull’istanza di sanatoria relativa a opere edilizie oggetto di ordinanza di demolizione. In primo luogo ha sostenuto che l’istanza dovesse essere qualificata ai sensi dell’art. 37 d.P.R. 380/2001, con conseguente formazione di un silenzio-inadempimento, non essendo previsto per tale disposizione un silenzio avente valore provvedimentale. In subordine ha dedotto che, anche qualificando la domanda ai sensi dell’art. 36 d.P.R. 380/2001, il silenzio-diniego non si sarebbe formato, poiché il Comune avrebbe dovuto acquisire direttamente i pareri e nulla osta relativi ai vincoli paesaggistico, archeologico e sismico; pertanto, il termine di sessanta giorni sarebbe rimasto sospeso o non avrebbe iniziato a decorrere. Infine ha censurato come illegittima l’inversione procedimentale con cui il Comune, mediante nota del 2 dicembre 2024, aveva richiesto alla società di procurarsi gli atti di assenso necessari, invocando anche i principi di buon andamento, imparzialità, leale collaborazione e giusto procedimento.

La decisione

Il TAR ha dichiarato il ricorso inammissibile. L’istanza è stata qualificata come domanda di accertamento di conformità e permesso di costruire in sanatoria ai sensi dell’art. 36 d.P.R. 380/2001, sulla base della modulistica utilizzata, dell’espresso riferimento all’art. 36, della riconducibilità delle opere a interventi di nuova costruzione soggetti a permesso di costruire e dell’ordinanza di demolizione adottata ai sensi dell’art. 31. Il richiamo all’art. 37 contenuto nel verbale di sopralluogo è stato ritenuto un mero errore materiale contenuto in un atto endoprocedimentale; inoltre, l’art. 37, comma 4, risultava già abrogato alla data della domanda. Poiché l’art. 36, comma 3, attribuisce espressamente al silenzio il valore di rigetto dopo sessanta giorni, non era esperibile il rito sul silenzio ex artt. 31 e 117 c.p.a., essendo necessario proporre l’ordinaria azione impugnatoria contro il diniego tacito. Il TAR ha inoltre escluso che la mancata acquisizione del parere archeologico impedisse la formazione del silenzio-diniego. L’area era sottoposta a vincolo paesaggistico e la società avrebbe dovuto chiedere l’accertamento postumo di compatibilità paesaggistica, integrato dal preventivo parere archeologico, tramite il SUE. Tali adempimenti non potevano ritenersi compresi nell’istanza ex art. 36. Il Comune aveva quindi legittimamente richiesto la produzione degli atti di assenso necessari. In ogni caso, anche considerando tale comunicazione come impeditiva della formazione del diniego alla scadenza dei primi sessanta giorni, il silenzio-rigetto si sarebbe formato sessanta giorni dopo la scadenza del termine di novanta giorni assegnato dal Comune, ossia il 2 maggio 2025. La nota della Soprintendenza non imponeva al Comune di attivarsi d’ufficio per acquisire i pareri. La società è stata condannata al pagamento di euro 1.500,00, oltre accessori di legge se dovuti, a titolo di spese di lite.

Norme richiamate

• artt. 31 e 117 c.p.a.

  Il rito avverso il silenzio non è esperibile quando l’inerzia amministrativa ha valore di provvedimento tacito di rigetto o di accoglimento; in tale ipotesi occorre proporre l’ordinaria azione impugnatoria.

• art. 36, comma 3, d.P.R. 380/2001

  Sulla richiesta di permesso in sanatoria il dirigente o il responsabile del competente ufficio comunale si pronuncia con adeguata motivazione, entro sessanta giorni decorsi i quali la richiesta si intende rifiutata.

  La mancata pronuncia sulla domanda di permesso di costruire in sanatoria determina un silenzio-diniego tipizzato, che definisce tacitamente l’istanza e rende inammissibile l’azione contro il silenzio-inadempimento.

• art. 37, comma 4, d.P.R. 380/2001

  La disposizione non era più vigente alla data di presentazione dell’istanza; in ogni caso, la consistenza delle opere escludeva la possibilità di ricondurle alla sanatoria prevista per interventi soggetti a SCIA.

• art. 31 d.P.R. 380/2001

  L’ordinanza di demolizione, riferita a interventi di nuova costruzione eseguiti in assenza di titolo, costituisce elemento rilevante per qualificare la successiva domanda come permesso di costruire in sanatoria ai sensi dell’art. 36.

• art. 142, comma 1, lett. m), d.lgs. 42/2004

  La sottoposizione dell’area a vincolo paesaggistico rende necessario l’accertamento di compatibilità paesaggistica postuma, nei limiti previsti dalla disciplina di tutela.

• art. 167 d.lgs. 42/2004

  L’accertamento di compatibilità paesaggistica postuma è soggetto ai limiti stringenti stabiliti dalla norma.

• art. 146 d.lgs. 42/2004

  Il titolo paesaggistico, anche se rilasciato in sanatoria, è atto autonomo e presupposto rispetto al permesso di costruire.

• art. 5, comma 1-bis, d.P.R. 380/2001

  L’istanza relativa agli atti di assenso paesaggistici deve essere trasmessa tramite il SUE; tali adempimenti non si considerano automaticamente compresi nella domanda di permesso di costruire in sanatoria ex art. 36.

• art. 42, comma 6, lett. b), NTA al PTPR

  Il parere archeologico preventivo integra il procedimento di accertamento di compatibilità paesaggistica per l’area vincolata considerata.

• art. 2, commi 9-bis e 9-ter, l. 241/1990

  La società ha previamente sollecitato il Segretario generale all’esercizio del potere sostitutivo; tale adempimento non ha modificato la natura provvedimentale del silenzio-diniego.

Massime di principio

• Quando una norma attribuisce espressamente all’inerzia dell’amministrazione il valore di rigetto o di accoglimento, non è esperibile l’azione avverso il silenzio-inadempimento prevista dagli artt. 31 e 117 c.p.a.; l’interessato deve impugnare il provvedimento tacito con l’ordinaria azione di annullamento.
• Il silenzio previsto dall’art. 36, comma 3, d.P.R. 380/2001 sulla domanda di permesso di costruire in sanatoria ha natura di silenzio-diniego tipizzato e si forma decorso il termine legale di sessanta giorni, salvo che il termine sia validamente differito o sospeso secondo la disciplina applicabile.
• La qualificazione della domanda edilizia deve essere desunta dal suo contenuto complessivo, dalla modulistica utilizzata, dalla natura delle opere e dal titolo edilizio necessario, non già da un richiamo isolato e meramente erroneo contenuto in un atto endoprocedimentale.
• Per opere di consistenza tale da integrare interventi di nuova costruzione soggetti a permesso di costruire, non è configurabile la sanatoria prevista per interventi eseguibili mediante SCIA; il richiamo a una disciplina non applicabile non modifica la qualificazione giuridica della domanda.
• In presenza di vincoli paesaggistici e archeologici, l’accertamento postumo di compatibilità paesaggistica e il relativo parere archeologico costituiscono adempimenti autonomi e presupposti rispetto al permesso di costruire in sanatoria; essi non si considerano automaticamente compresi nella domanda edilizia ex art. 36 d.P.R. 380/2001.
• Anche qualora la richiesta dell’amministrazione di produrre gli atti di assenso necessari impedisca la formazione del silenzio-diniego alla prima scadenza del termine, il diniego tacito può formarsi allo spirare del termine decorrente dalla scadenza del periodo assegnato per la produzione degli atti mancanti.

Come è indicizzato