Cassazione Civile, Ordinanza n. 36595/2021 del 25/11/2021

Esito

La controversia

Un Comune aveva affidato, nell'ambito di un programma di realizzazione e gestione di parcheggi, la concessione per lo studio preliminare, la progettazione, la costruzione e la gestione di un parcheggio interrato in area antistante un complesso monumentale. La convenzione del 1991 prevedeva anche l'impegno del Comune a costituire un diritto di superficie sulle aree indicate nei progetti esecutivi. Successivamente, l'Agenzia del Demanio aveva chiesto la riconsegna dell'area demaniale per mancato pagamento dei canoni di occupazione; il Comune aveva quindi avviato e poi adottato un provvedimento di autotutela, annullando la concessione e dichiarando la nullità/inefficacia della convenzione accessiva, sul presupposto che il Comune non avesse titolo giuridico per disporre del sottosuolo demaniale né per costituire il diritto di superficie. Il consorzio concessionario aveva impugnato tali atti davanti al giudice amministrativo; dopo il rigetto in primo e secondo grado, in cassazione deduceva un unico motivo, qualificato come eccesso di potere giurisdizionale e violazione dei limiti della giurisdizione amministrativa, sostenendo che il Consiglio di Stato avrebbe deciso non sulla legittimità del provvedimento amministrativo, ma sulla validità del rapporto negoziale sottostante, invadendo la sfera del giudice ordinario e travisando le censure formulate in appello.

La decisione

La Corte di cassazione ha dichiarato inammissibile il ricorso. Ha ritenuto che non vi fosse eccesso di potere giurisdizionale del giudice amministrativo, poiché la controversia riguardava l'esercizio del potere di autotutela su atti amministrativi prodromici alla stipulazione della convenzione e non una controversia sulla sola validità del contratto di diritto privato già perfezionato. L'accertamento della legittimità dell'annullamento in autotutela, quando investe vizi genetici degli atti amministrativi presupposti, appartiene alla giurisdizione amministrativa. Sono state poste le spese a carico del ricorrente ed è stato dato atto dell'obbligo di versamento dell'ulteriore contributo unificato.

Norme richiamate

• art. 362 c.p.c.

  consente il ricorso per cassazione per motivi inerenti alla giurisdizione; nel caso concreto la censura è stata ritenuta inammissibile perché non integrava un reale sconfinamento del giudice amministrativo.

• art. 110 c.p.a.

  richiamato quale base del ricorso per cassazione avverso le sentenze del Consiglio di Stato per motivi inerenti alla giurisdizione.

• art. 111, comma 8, Cost.

  il sindacato delle Sezioni Unite è limitato ai soli casi di eccesso di potere giurisdizionale, non estendendosi al merito della decisione amministrativa.

• art. 380-bis.1 c.p.c.

  richiamato per il rito camerale applicato al ricorso.

• art. 13, comma 1-quater, D.P.R. n. 115 del 2002

  in caso di rigetto/inammissibilità del ricorso sussiste l'obbligo dell'ulteriore contributo unificato, se dovuto.

• art. 1, comma 17, L. n. 228 del 2012

  ha introdotto il meccanismo dell'ulteriore importo a titolo di contributo unificato nei casi di impugnazione respinta integralmente.

• art. 2697 c.c.

  richiamato solo in via sistematica nel ragionamento sulle regole di riparto della giurisdizione e sul petito sostanziale, senza formare autonoma ratio decidendi.

Massime di principio

• Ai fini del riparto di giurisdizione, occorre avere riguardo al petitum sostanziale e alla causa petendi, cioè alla posizione giuridica dedotta e al tipo di potere giurisdizionale richiesto, non alla mera formulazione delle doglianze o all'esito pratico della controversia.
• Non sussiste eccesso di potere giurisdizionale per il solo fatto che il giudice amministrativo, annullando un provvedimento di autotutela, finisca per incidere indirettamente su un rapporto negoziale; ciò accade solo se il giudice sconfinasse nella cognizione diretta della validità del contratto di diritto privato.
• L'impugnazione davanti al giudice amministrativo di un provvedimento di autotutela che colpisce atti amministrativi prodromici alla stipulazione di una convenzione rientra nella giurisdizione amministrativa, perché la lite investe l'esercizio di un potere autoritativo discrezionale e la posizione del privato è di interesse legittimo.
• Se l'amministrazione esercita l'autotutela per rimuovere vizi genetici degli atti presupposti alla convenzione, la contestazione della legittimità di tale autotutela resta devoluta al giudice amministrativo; è diverso il caso in cui l'amministrazione usi lo schermo dell'autotutela per intervenire in realtà sulla validità del contratto già stipulato, ipotesi che ricade nella giurisdizione ordinaria.

Come è indicizzato