Cassazione Civile, Ordinanza n. 12947/2024 del 13/05/2024

Esito

La controversia

La lite nasce da quattro ordinanze-ingiunzione emesse dalla Polizia Municipale di Venezia per presunte violazioni della disciplina comunale sulla circolazione acquea e sull’accesso ai canali/ZTL veneziani, contestate a un operatore NCC autorizzato da un altro Comune della gronda lagunare e al conducente. I ricorrenti avevano opposto i provvedimenti sostenendo, in sintesi, che le norme comunali e l’ordinanza dirigenziale n. 310/2006 avessero introdotto una limitazione illegittima e discriminatoria all’attività NCC, imponendo una previa comunicazione e, di fatto, un divieto di transito in alcune fasce orarie e l’uso di soli pochi pontili periferici, in contrasto con la legge quadro n. 21/1992, con la normativa regionale veneta e con principi costituzionali, eurounitari e antitrust. Il Tribunale, in riforma del Giudice di pace, aveva ritenuto legittime le sanzioni. Con il ricorso per cassazione sono stati dedotti quattro motivi: 1) violazione di norme costituzionali, del TFUE, della l. n. 287/1990 e falsa applicazione della disciplina comunale e dell’art. 5-bis l. n. 21/1992, assumendo che il giudice d’appello avesse mal qualificato la fattispecie e trascurato la natura discriminatoria dell’obbligo di preventiva comunicazione e pagamento; 2) ulteriore falsa applicazione del regolamento comunale, dell’ordinanza n. 310/2006 e delle norme su circolazione acquea e NCC, con riferimento alla limitazione dell’imbarco/sbarco a soli pontili periferici; 3) falsa applicazione di norme regolamentari e processuali, deducendo l’indeterminatezza del luogo di commissione dell’illecito e la sovrapposizione tra "riva" e "pontile d’approdo"; 4) illegittimità della statuizione sulle spese e sul contributo unificato ex art. 13, comma 1-quater, d.P.R. n. 115/2002, in dipendenza dell’eventuale accoglimento dei motivi principali.

La decisione

La Corte ha accolto il ricorso. Ha ritenuto infondate le obiezioni di inammissibilità formulate dal Comune e ha esaminato congiuntamente i primi tre motivi, giudicandoli fondati. Ha affermato che la disciplina comunale impugnata, in particolare l’art. 5, comma 3 dell’ordinanza dirigenziale n. 310/2006, introduceva una limitazione non consentita dalla legge attributiva del potere, perché distingueva tra operatori NCC autorizzati dal Comune di Venezia e operatori autorizzati da altri Comuni, giungendo di fatto a vietare o comprimere l’accesso alla ZTL acquea per questi ultimi. Tale previsione è stata ritenuta viziata da eccesso di potere e quindi disapplicabile. La Corte ha valorizzato anche le segnalazioni dell’AGCM e il quadro normativo richiamato, osservando che le norme statali e regionali consentono ai Comuni di regolare le modalità del servizio, ma non di introdurre discriminazioni basate sul Comune di rilascio dell’autorizzazione. Non essendo necessari ulteriori accertamenti di fatto, la Corte ha cassato la sentenza impugnata e ha deciso nel merito, annullando le ordinanze-ingiunzione opposte. Ha disposto la compensazione integrale delle spese dell’intero giudizio, incluse quelle di legittimità, per la novità delle questioni e per il sopravvenuto intervento delle Sezioni Unite.

Norme richiamate

• art. 360, comma 1, nn. 1, 3 e 5 c.p.c.

  Viene richiamato come base dei motivi di ricorso per cassazione; la Corte esamina il ricorso nel merito e non ravvisa ragioni di inammissibilità dei primi motivi per genericità.

• art. 366 c.p.c.

  La Corte ritiene che dal ricorso siano desumibili, sia pure sinteticamente, i fatti processuali rilevanti e i passaggi essenziali della decisione impugnata.

• art. 380 bis.1 c.p.c.

  Il ricorso è stato avviato alla trattazione camerale secondo il rito camerale previsto dalla norma.

• art. 3 Cost.

  Richiamato dai ricorrenti tra le norme costituzionali asseritamente violate, in relazione alla denunciata discriminazione tra operatori NCC.

• art. 16 Cost.

  Richiamato dai ricorrenti a sostegno della censura sulla libera circolazione e iniziativa economica nel settore NCC.

• art. 41 Cost.

  Richiamato dai ricorrenti per contestare la restrizione dell’attività economica degli NCC.

• art. 97 Cost.

  Richiamato dai ricorrenti tra i parametri costituzionali violati.

• art. 117, comma 2, lett. e) e m) Cost.

  Richiamato dai ricorrenti in relazione alla competenza statale e ai livelli essenziali/concorrenza.

• artt. 4, 49, 91, 96, 101 e 102 TFUE

  Richiamati dai ricorrenti per lamentare violazioni della libera circolazione e della concorrenza nel mercato dei servizi NCC.

• Reg. 2454/1992

  Richiamato dai ricorrenti tra le fonti eurounitarie asseritamente violate; il testo non ne precisa il contenuto applicato.

• Reg. 12/1998

  Richiamato dai ricorrenti tra le fonti eurounitarie asseritamente violate; il testo non ne precisa il contenuto applicato.

• Reg. 1073/2009

  Richiamato dai ricorrenti tra le fonti eurounitarie asseritamente violate; il testo non ne precisa il contenuto applicato.

• artt. 1, 2, 3 e 8 l. n. 287/1990

  Richiamati dai ricorrenti a sostegno della doglianza antitrust e di distorsione concorrenziale prodotta dalla disciplina comunale.

• art. 5, commi 1 e 2, Regolamento di circolazione acquea

  Norma posta a base di alcune delle violazioni contestate nei verbali originari.

• art. 5, commi 3 e 5, Ordinanza dirigenziale n. 310/2006 del Comune di Venezia

  La Corte afferma che il comma 3 è illegittimo nella parte in cui distingue gli operatori NCC in base al Comune di rilascio dell’autorizzazione e limita in modo non consentito l’accesso alla ZTL acquea.

• art. 15, comma 4, Regolamento comunale di attuazione della l. Regione Veneto n. 63/1993

  Richiamato come base normativa della disciplina sugli approdi e sui luoghi di imbarco/sbarco per gli NCC.

• art. 5-bis l. n. 21/1992

  Richiamato nella censura dei ricorrenti; la Corte osserva che il tema dell’asserita sospensione dell’entrata in vigore non rientrava nelle contestazioni oggetto delle ordinanze-ingiunzione.

• art. 11, comma 1, l. n. 21/1992

  La Corte chiarisce che consente di condizionare l’esercizio della facoltà di transito dei titolari di licenza NCC, ma non di escluderla.

• art. 4 l. n. 21/1992

  Richiamato per affermare che le Regioni hanno competenza in materia di autoservizi pubblici non di linea, nel quadro della legge quadro statale.

• art. 5 l. n. 21/1992

  Richiamato per affermare che i Comuni regolano il servizio nel rispetto dei principi stabiliti dalle Regioni e dei limiti della legge statale.

• art. 12, comma 5, l. Regione Veneto n. 63/1993

  La Corte lo interpreta nel senso che il Comune può considerare gli effetti del moto ondoso nella disciplina del servizio e nel rilascio delle autorizzazioni, ma non può distinguere il transito dei soggetti già autorizzati in base al Comune che ha rilasciato il titolo.

• art. 21 l. n. 287/1990

  Richiamato in relazione alla segnalazione dell’AGCM e alle distorsioni concorrenziali rilevate dall’Autorità.

• art. 21-bis l. n. 287/1990

  Citato nella censura dei ricorrenti con riferimento alla riserva dell’AGCM di esercitare i propri poteri in caso di mancata conformazione dell’ente.

• art. 2700 c.c.

  Richiamato nel terzo motivo in relazione all’efficacia probatoria dell’atto pubblico e alla contestazione dei dati riportati nel verbale.

• art. 221 c.p.c.

  Richiamato nel terzo motivo, in connessione alla contestazione di eventuali verificazioni o querela di falso, ma senza autonoma decisione specifica sul punto.

• artt. 112 e 115 c.p.c.

  Richiamati nel terzo motivo per lamentare travisamento dei fatti e mancata corrispondenza tra chiesto e pronunciato/non corretta valutazione del materiale probatorio.

• art. 13, comma 1-quater, d.P.R. n. 115/2002

  Il quarto motivo ne denuncia la falsa applicazione; la censura è assorbita dall’accoglimento dei motivi principali.

Massime di principio

• I Comuni, nella disciplina degli autoservizi pubblici non di linea, possono regolare le modalità di svolgimento del servizio entro i limiti posti dalla legge statale e dalla normativa regionale, ma non possono introdurre restrizioni che si traducano in un divieto sostanziale di accesso o di esercizio per una sola categoria di operatori sulla base del Comune che ha rilasciato il titolo.
• Una disposizione regolamentare o ordinanziale è illegittima quando, sotto la veste della disciplina del traffico o dell’ordine pubblico, persegue un fine distinto da quello consentito dalla norma attributiva del potere e realizza una discriminazione non prevista dalla fonte sovraordinata; in tal caso la norma è disapplicabile dal giudice ordinario.
• Nel servizio NCC, la possibilità di subordinare l’accesso a determinate aree o fasce orarie può essere ammessa per ragioni organizzative o di regolazione del traffico, ma non fino al punto di escludere il transito in modo generalizzato o sproporzionato per gli operatori provenienti da altri Comuni.
• La valutazione dell’eventuale contrasto tra regolamento comunale e legge statale/regionali va compiuta distinguendo tra disciplina del rilascio delle autorizzazioni e disciplina dell’esercizio del servizio: i limiti incidenti su soggetti già autorizzati devono essere giustificati da una base normativa espressa e non possono fondarsi su mere finalità amministrative o ambientali non tipizzate dalla legge.
• Nel giudizio di cassazione, la non perfetta esposizione dei fatti non determina inammissibilità quando dal ricorso sia comunque ricostruibile la sequenza processuale essenziale e la ratio della decisione impugnata.
• Le segnalazioni dell’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato possono costituire un elemento interpretativo e di conferma del carattere distorsivo di una disciplina amministrativa, ma il punto decisivo resta sempre la conformità della previsione alla legge attributiva del potere.

Come è indicizzato