Cassazione Civile, Ordinanza n. 24769/2026 del 25/08/2026

Esito

La controversia

La controversia trae origine dall'impugnazione, da parte di un'associazione di categoria e della sua presidente, del decreto ministeriale che disciplina gli apparecchi elettromeccanici utilizzabili nell'attività di estetista. Un precedente decreto era stato annullato dal giudice amministrativo per difetto di istruttoria. L'amministrazione aveva quindi adottato un nuovo decreto, modificando l'elenco delle apparecchiature sulla base di ulteriori pareri del Consiglio Superiore di Sanità. Il nuovo provvedimento è stato nuovamente impugnato per violazione del giudicato, violazione di legge, eccesso di potere, difetto di istruttoria e motivazione, nonché per contrasto con il diritto dell'Unione europea, sostenendosi che l'amministrazione avesse integralmente sostituito l'elenco previsto dalla legge primaria introducendo limitazioni prive di adeguata base legislativa e di sufficienti evidenze scientifiche. Il TAR ha respinto il ricorso e il Consiglio di Stato ha confermato la decisione, ritenendo rinnovata l'istruttoria, legittimamente acquisiti i pareri tecnici e attribuito all'amministrazione il potere di aggiornare anche integralmente l'elenco. La ricorrente ha proposto ricorso per cassazione con cinque motivi. I primi due hanno denunciato la violazione della gerarchia delle fonti, della riserva di legge e l'omessa rilevazione d'ufficio della nullità del decreto ministeriale. Il terzo e il quinto hanno censurato l'interpretazione dell'art. 10 della legge n. 1 del 1990, sostenendo che il Consiglio di Stato avesse riconosciuto all'amministrazione una potestà regolamentare eccedente quella legislativamente conferita. Il quarto motivo ha denunciato la violazione del diritto dell'Unione europea, in relazione ai regolamenti concernenti le apparecchiature non medicali e quelle per uso estetico. Tutte le censure sono state prospettate come questioni attinenti ai limiti esterni della giurisdizione del giudice amministrativo.

La decisione

Le Sezioni Unite hanno dichiarato il ricorso inammissibile. I primi due motivi sono stati ritenuti inammissibili perché non censuravano l'autonoma ratio decidendi con cui il Consiglio di Stato aveva dichiarato inammissibili, in quanto nuove e non rilevabili d'ufficio, le questioni dedotte. Tale statuizione, non impugnata, era divenuta definitiva e rendeva inammissibili anche le censure di merito riproposte in cassazione. Il terzo e il quinto motivo sono stati dichiarati inammissibili perché ripropositivi delle medesime questioni e, comunque, diretti a contestare l'interpretazione della legge e la valutazione del giudice amministrativo, senza dimostrare un'invasione della sfera riservata al legislatore o all'amministrazione, né una violazione dei limiti esterni della giurisdizione. La Corte ha ribadito che gli errori interpretativi o di giudizio, anche riguardanti la riserva di legge o il giudicato, non integrano eccesso di potere giurisdizionale. Anche il quarto motivo è stato dichiarato inammissibile: la denuncia di violazione del diritto dell'Unione europea da parte del Consiglio di Stato riguarda l'interpretazione e applicazione delle norme, ossia l'esercizio tipico della funzione giurisdizionale, e non costituisce di per sé motivo di ricorso ex art. 111, comma 8, Cost. Il ricorso è stato quindi dichiarato inammissibile, con condanna dei ricorrenti, in solido, alle spese processuali, a una somma ex art. 96, comma 3, c.p.c., a una somma in favore della Cassa delle ammende e al versamento dell'ulteriore contributo unificato, se dovuto.

Norme richiamate

• art. 111, comma 8, Cost.

  Limita il ricorso per cassazione contro le decisioni del Consiglio di Stato alle questioni di giurisdizione; non consente di censurare meri errori interpretativi o di giudizio.

• art. 362 c.p.c.

  Riconduce il sindacato sulle decisioni dei giudici speciali alle questioni di giurisdizione, inclusi i casi di eccesso di potere giurisdizionale nei limiti individuati dalla Corte.

• art. 110 c.p.a.

  Concorre a delimitare il ricorso per cassazione contro le sentenze del Consiglio di Stato alle questioni inerenti alla giurisdizione.

• art. 10, comma 1, L. 4 gennaio 1990, n. 1

  È la disposizione primaria sulla quale il giudice amministrativo ha fondato il potere ministeriale di aggiornare l'elenco degli apparecchi elettromeccanici utilizzabili per l'attività di estetista; la sua interpretazione, anche quanto all'ampiezza dell'aggiornamento, appartiene alla funzione giurisdizionale e non è sindacabile dalle Sezioni Unite come questione di giurisdizione.

• art. 380-bis c.p.c.

  terzo comma, ultima parte

  La definizione del giudizio in senso conforme alla proposta di definizione accelerata comporta l'applicazione delle conseguenze sanzionatorie previste dall'art. 96, commi 3 e 4, c.p.c.

• art. 96, comma 3, c.p.c.

  Ha fondato la condanna dei ricorrenti al pagamento di una somma equitativamente determinata in favore della parte resistente.

• art. 96, comma 4, c.p.c.

  È richiamato quale base della conseguenza pecuniaria collegata alla definizione conforme alla proposta ex art. 380-bis c.p.c.

• art. 13, commi 1-bis e 1-quater, D.P.R. 30 maggio 2002, n. 115

  Impone, ove dovuto, il versamento di un ulteriore importo pari al contributo unificato dovuto per il ricorso, in caso di dichiarazione di inammissibilità.

• art. 288 TFUE

  È stato invocato dalla ricorrente in relazione alla pretesa incompatibilità della disciplina nazionale con il diritto dell'Unione; la Corte ha escluso che la dedotta violazione unionale, in quanto errore di interpretazione o applicazione del diritto, integri di per sé una questione di giurisdizione.

• Regolamento (UE) 2017/745

  È stato richiamato dalla ricorrente per sostenere l'armonizzazione europea della disciplina delle apparecchiature non medicali, comprese quelle per uso estetico; la censura è stata ritenuta attinente al merito interpretativo e non ai limiti esterni della giurisdizione.

• Regolamento di esecuzione (UE) 2022/2346

  È stato richiamato insieme al Regolamento (UE) 2017/745; la sua asserita violazione da parte del giudice amministrativo non è stata ritenuta deducibile come eccesso di potere giurisdizionale.

• Art. 70 Cost.

  Richiamato nei motivi per sostenere la violazione della riserva della funzione legislativa, ma la relativa censura è stata ritenuta inammissibile o estranea ai limiti esterni della giurisdizione.

• Art. 76 Cost.

  Richiamato in relazione ai limiti della potestà normativa secondaria; la sua dedotta violazione è stata ricondotta a una questione di interpretazione e giudizio, non di giurisdizione.

• Art. 97 Cost.

  Richiamato per contestare l'esercizio del potere amministrativo e l'istruttoria; la censura non è stata scrutinata nel merito per i limiti propri del ricorso ex art. 111, comma 8, Cost.

• Art. 117 Cost.

  Richiamato in relazione alla riserva di legge e al diritto dell'Unione europea; la sua violazione non è stata ritenuta, di per sé, questione di giurisdizione.

• Art. 31, comma 4, c.p.a.

  Richiamato dalla ricorrente in relazione alla nullità del decreto ministeriale; la relativa censura è risultata inammissibile perché non è stata impugnata l'autonoma declaratoria di inammissibilità pronunciata dal Consiglio di Stato.

Massime di principio

• Il ricorso per cassazione contro una sentenza del Consiglio di Stato, ai sensi dell'art. 111, comma 8, Cost., dell'art. 362 c.p.c. e dell'art. 110 c.p.a., è limitato alle questioni di giurisdizione e all'eccesso di potere giurisdizionale, non potendo trasformarsi in un ulteriore grado di giudizio sul merito della controversia amministrativa.
• Non integra eccesso di potere giurisdizionale l'errata interpretazione di norme sostanziali o processuali, neppure quando siano dedotte la violazione della riserva di legge, l'erronea interpretazione della norma attributiva del potere amministrativo o la violazione del giudicato esterno.
• L'eccesso di potere giurisdizionale ricorre soltanto quando il giudice amministrativo invada la sfera riservata al legislatore o alla discrezionalità amministrativa, neghi la propria giurisdizione in una materia suscettibile di tutela giurisdizionale, eserciti poteri appartenenti ad altro giudice oppure sostituisca la propria valutazione di merito a quella dell'amministrazione mediante una pronuncia sostanzialmente auto-esecutiva.
• La denuncia di violazione del diritto dell'Unione europea da parte del giudice amministrativo, quando si risolva nella contestazione dell'interpretazione o applicazione delle norme europee, non configura di per sé una violazione dei limiti esterni della giurisdizione ed è quindi inammissibile in sede di ricorso ex art. 111, comma 8, Cost.
• La declaratoria di inammissibilità di un motivo costituisce un'autonoma ratio decidendi; se non viene specificamente censurata, diviene definitiva e rende inammissibili le censure di merito che si limitino a riproporre la questione originaria.
• La Corte di cassazione non può sindacare, come questione di giurisdizione, la scelta interpretativa del giudice amministrativo circa l'ampiezza del potere conferito dalla legge all'amministrazione di aggiornare o sostituire un elenco regolamentare.

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