Sentenza n. 5558/2026 - Napoli, Sezione 6

Esito

La controversia

Le ricorrenti, comproprietarie di un appartamento in un fabbricato plurifamiliare, hanno agito ai sensi degli artt. 31 e 117 c.p.a. contro l'inerzia del Comune sulla diffida protocollata il 21 aprile 2026. La diffida chiedeva l'inibizione di una SCIA del 22 settembre 2025, presentata per demolire la copertura di una vanella di circa 23 mq in esecuzione di un'ordinanza comunale di demolizione, e di una SCIA del 4 dicembre 2025, relativa alla ricostruzione di un muro; chiedeva inoltre la definizione negativa di un'istanza di accertamento di conformità del 12 dicembre 2025, relativa alla chiusura di una vanella di circa 14 mq e alla realizzazione di servizi igienici, nonché l'accertamento e la sanzione degli abusi, anche considerando unitariamente una sequenza di pratiche edilizie. Le ricorrenti sostenevano che la prima SCIA fosse corredata da una dichiarazione non veritiera circa l'assenso dei comproprietari; che il muro fosse stato ricostruito con materiali e collocazione difformi e senza autorizzazioni paesaggistica e sismica; che le opere oggetto dell'istanza di sanatoria comportassero nuova superficie e volume in area vincolata e fossero insanabili; e che le pratiche fossero state frazionate elusivamente. Hanno dedotto violazione degli artt. 24 e 97 Cost., degli artt. 2, 3 e 19, commi 3 e 6-ter, l. 241/1990, eccesso di potere per inerzia, nonché violazione degli artt. 2, commi 1 e 8, e 3 l. 241/1990 per mancata conclusione del procedimento con atto espresso e motivato entro trenta giorni. Hanno chiesto anche la condanna del Comune ad adottare i provvedimenti sollecitati, la nomina di un commissario ad acta e il risarcimento del danno da ritardo. Il Comune ha eccepito, tra l'altro, la carenza di interesse sulla prima SCIA perché i lavori erano stati sospesi, l'assenza di un obbligo autonomo di pronunciarsi su una SCIA attuativa dell'ordinanza di demolizione, la natura ripristinatoria degli interventi, la preesistenza dell'intercapedine e l'infondatezza delle domande di condanna e risarcimento.

La decisione

Il TAR ha ritenuto il ricorso tempestivo e ammissibile: le ricorrenti sono titolari di una posizione differenziata per la vicinitas qualificata e per l'incidenza prospettata degli interventi su porzioni dell'immobile di loro proprietà. Ha respinto l'eccezione di carenza d'interesse relativa alla prima SCIA, poiché i lavori erano solo parzialmente eseguiti e sospesi volontariamente, la segnalazione non era stata ritirata né inibita e poteva ancora legittimare la ripresa dell'intervento. Nel merito ha accolto l'azione contro il silenzio: la diffida era specifica e riguardava profili di interesse urbanistico-edilizio e paesaggistico; il Comune doveva concludere il procedimento con una determinazione espressa e motivata, anche se avesse ritenuto le richieste infondate o inammissibili. L'obbligo sussisteva anche per la SCIA presentata in esecuzione dell'ordinanza di demolizione, perché la SCIA resta sottoposta ai controlli dell'art. 19 l. 241/1990 e la verifica delle dichiarazioni rese, inclusa quella sull'assenso dei titolari di diritti reali, compete all'Amministrazione. Le difese comunali sulle caratteristiche delle opere e sulla preesistenza dell'intercapedine riguardavano il merito da istruire e decidere, non escludevano l'obbligo di provvedere; neppure la pendenza del distinto giudizio sull'ordinanza di demolizione lo eliminava. Quanto all'accertamento di conformità, il Comune deve chiarire il regime applicabile, gli effetti del decorso del termine, i profili di compatibilità paesaggistica e le conseguenti determinazioni di vigilanza. Il TAR ha però respinto la richiesta di imporre provvedimenti di contenuto determinato: l'esercizio tardivo dei poteri sulle SCIA richiede la verifica dei presupposti dell'art. 21-nonies e residuano valutazioni tecnico-discrezionali e istruttorie, mentre il giudice non può pronunciarsi su poteri non ancora esercitati. Ha respinto anche il risarcimento da ritardo, perché il mero superamento del termine non prova un danno ingiusto e le ricorrenti non avevano allegato né dimostrato un pregiudizio concreto causalmente riconducibile all'inerzia, né elementi per quantificarlo. Ha ordinato al Comune di provvedere, previo contraddittorio, entro sessanta giorni, verificando i presupposti per i poteri inibitori e conformativi sulle due SCIA, definendo l'istanza di conformità e svolgendo i controlli di vigilanza edilizia, anche valutando unitariamente la sequenza delle pratiche. Per l'eventuale ulteriore inerzia ha nominato commissario ad acta il Prefetto di Napoli, con facoltà di delega, da attivare su istanza di parte e con ulteriori sessanta giorni per l'intervento sostitutivo. Spese di lite a carico del Comune, liquidate in euro 2.000 oltre accessori e rimborso del contributo unificato; spese compensate nei confronti dei controinteressati non costituiti. Gli oneri dell'eventuale attività commissariale sono a carico del Comune.

Norme richiamate

• artt. 31 e 117 c.p.a.

  In conclusione, il ricorso va accolto nei sensi e nei limiti sopra indicati.

  Le disposizioni consentono di accertare l'illegittimità del silenzio e ordinare all'Amministrazione di provvedere; l'art. 117 consente inoltre la nomina preventiva del commissario ad acta per l'eventuale persistente inerzia.

• art. 19, comma 6-ter, l. 241/1990

  Per giurisprudenza ormai consolidata, l'Amministrazione deve fornire un riscontro espresso all'istanza del terzo che sollecita, ai sensi dell'art. 19, comma 6-ter, della legge n. 241 del 1990, l'esercizio dei poteri inibitori e di controllo su una SCIA edilizia.

  Il terzo interessato può sollecitare i controlli sulla SCIA edilizia e, in caso di inerzia, agire contro il silenzio per ottenere una risposta espressa.

• art. 19, commi 3, 4, 6, 6-bis e 6-ter, l. 241/1990

  In tale ipotesi il Comune è tenuto ad attivare il procedimento di cui al comma 4 del medesimo articolo e a verificare, con provvedimento espresso e motivato, la sussistenza dei presupposti dell'art. 21-nonies della legge n. 241 del 1990.

  Anche dopo la scadenza dei termini ordinari di controllo, l'Amministrazione deve esaminare la sollecitazione del terzo e verificare, con atto espresso e motivato, se ricorrano i presupposti per l'esercizio dei poteri tardivi. La SCIA resta assoggettata ai controlli indipendentemente dalla ragione che ne ha determinato la presentazione.

• art. 21-nonies l. 241/1990

  In tale ipotesi il Comune è tenuto ad attivare il procedimento di cui al comma 4 del medesimo articolo e a verificare, con provvedimento espresso e motivato, la sussistenza dei presupposti dell'art. 21-nonies della legge n. 241 del 1990.

  L'esercizio tardivo dei poteri inibitori sulle SCIA presuppone la verifica delle condizioni previste per l'annullamento d'ufficio e non consente al giudice di imporre direttamente l'esito dell'istruttoria.

• artt. 2 e 3 l. 241/1990

  Più in generale, in presenza di una formale istanza l'amministrazione deve concludere il procedimento anche quando ritenga la domanda irricevibile, inammissibile o infondata.

  La presentazione di un'istanza formale comporta l'obbligo di concludere il procedimento con una determinazione, anche negativa o processualmente sfavorevole all'istante, salvo i casi limite di palese pretestuosità.

• art. 27 d.P.R. 380/2001

  L'obbligo di riscontro trova ulteriore fondamento nell'immanenza del potere-dovere di vigilanza sull'attività urbanistico-edilizia previsto dall'art. 27 del d.P.R. n. 380 del 2001.

  Il potere-dovere di vigilanza edilizia consente all'Amministrazione di verificare in ogni tempo la conformità delle opere ai titoli e di sanzionare quelle che li eccedono.

• art. 36, comma 3, d.P.R. 380/2001

  Il legislatore ricollega al decorso del termine di sessanta giorni il valore di rifiuto della richiesta di permesso in sanatoria ai sensi dell'art. 36, comma 3, del d.P.R. n. 380 del 2001.

  Il decorso di sessanta giorni produce l'effetto di rifiuto previsto per l'istanza disciplinata dall'art. 36, ma non esonera il Comune dal pronunciarsi sui profili sollevati nella diffida e dall'esercitare i propri poteri di vigilanza.

• art. 36-bis d.P.R. 380/2001

  Per le fattispecie di cui all'art. 36-bis del medesimo decreto vige invece una distinta disciplina procedimentale.

  Le fattispecie ricadenti nell'art. 36-bis sono assoggettate a una disciplina procedimentale distinta da quella dell'art. 36; spetta al Comune chiarire quale regime si applichi all'istanza concreta.

• art. 31, comma 3, c.p.a.

  Ai sensi dell'art. 31, comma 3, cod. proc. amm., il giudice può pronunciare sulla fondatezza della pretesa solo in due casi: quando si tratta di attività vincolata, oppure quando non residuano ulteriori margini di discrezionalità e non sono necessari adempimenti istruttori da parte dell'amministrazione.

  Nel giudizio sul silenzio il giudice può pronunciarsi sulla fondatezza sostanziale della pretesa soltanto se l'attività è vincolata oppure non residuano discrezionalità né istruttoria; in difetto può ordinare solo di provvedere.

• art. 34, comma 2, c.p.a.

  A ciò si aggiunge che il Tribunale non può pronunciare con riferimento a poteri amministrativi non ancora esercitati, ai sensi dell'art. 34, comma 2, cod. proc. amm..

  Il giudice non può sostituirsi all'Amministrazione nella determinazione del contenuto di poteri amministrativi che non sono stati ancora esercitati.

• art. 2-bis l. 241/1990

  La giurisprudenza richiede, ai fini del risarcimento, la prova di un danno ingiusto, conseguenza diretta e immediata dell'inosservanza dolosa o colposa del termine di conclusione del procedimento.

  Il risarcimento da ritardo richiede la prova di un pregiudizio ingiusto, causalmente riconducibile all'inosservanza dolosa o colposa del termine; il mero ritardo non è sufficiente.

• art. 11 d.P.R. 380/2001

  quanto alla SCIA n. 40837/2025, l'asserita falsità della dichiarazione di assenso dei terzi titolari di diritti reali e il difetto di disponibilità delle aree ai sensi dell'art. 11 del d.P.R. n. 380 del 2001;

  La norma è richiamata nel descrivere uno dei profili che il Comune dovrà verificare, relativo alla disponibilità delle aree e alla legittimazione per l'intervento; la sentenza non ne sviluppa una distinta interpretazione.

• art. 76 d.P.R. 445/2000

  La veridicità di tale attestazione costituisce oggetto tipico del controllo amministrativo, rilevante anche ai sensi dell'art. 19, comma 6, della legge n. 241 del 1990 e dell'art. 76 del d.P.R. n. 445 del 2000.

  La veridicità delle dichiarazioni rese a corredo della SCIA, compresa l'attestazione sull'assenso dei terzi, rientra nei controlli amministrativi.

• art. 117, comma 3, c.p.a.

  In caso di perdurante inerzia, il Collegio nomina sin d'ora commissario ad acta, ai sensi dell'art. 117, comma 3, cod. proc. amm., il Prefetto di Napoli, con facoltà di delega a un funzionario dotato di adeguata qualificazione.

  Nel giudizio sul silenzio il giudice può nominare sin dalla sentenza un commissario ad acta, incaricato di provvedere in via sostitutiva se l'Amministrazione resta inadempiente.

Massime di principio

• Il terzo che abbia una posizione differenziata e un interesse concreto può sollecitare i controlli amministrativi su una SCIA edilizia e, in caso di inerzia, esperire l'azione contro il silenzio; la sospensione volontaria dei lavori non elimina l'interesse finché la SCIA non sia ritirata, inibita o conformata e conservi la capacità di legittimare la prosecuzione dell'intervento.
• La sollecitazione circostanziata del terzo sui controlli di una SCIA edilizia impone all'Amministrazione una determinazione espressa e motivata, anche se sono scaduti i termini ordinari di controllo. Per l'esercizio tardivo dei poteri devono essere verificati i presupposti dell'art. 21-nonies l. 241/1990.
• L'obbligo di provvedere sulla SCIA e sulle segnalazioni del terzo non viene meno perché la SCIA sia presentata in esecuzione di un precedente ordine di demolizione; i controlli sulla segnalazione e le modalità di esecuzione dell'ordine costituiscono profili distinti.
• Nel giudizio contro il silenzio il giudice può imporre l'adozione di un provvedimento di contenuto determinato solo se l'attività è vincolata oppure non residuano discrezionalità e necessità istruttorie. Quando occorrono accertamenti tecnici o valutazioni amministrative non ancora compiute, il giudice ordina di provvedere senza predeterminare l'esito.
• Il mero superamento del termine procedimentale non fonda il risarcimento da ritardo: occorre allegare e provare un danno ingiusto concreto, il nesso causale diretto e immediato con l'inerzia e gli elementi utili alla quantificazione.

Come è indicizzato