Cassazione Civile, Ordinanza n. 10054/2023 del 14/04/2023

Esito

La controversia

Una società aveva presentato domanda di concessione per una piccola derivazione d’acqua dal fiume Liera, poi trasferita alla società odierna controricorrente, per realizzare un impianto idroelettrico. La concessione era stata rilasciata nel 2016, ma successivamente annullata dal Tribunale Superiore delle Acque Pubbliche per mancato previo esperimento della VIA. Dopo tale annullamento, la Regione Veneto aveva concluso negativamente la procedura di VIA, sulla base dei pareri sfavorevoli del Comitato tecnico regionale VIA e di altri uffici e amministrazioni, e la Provincia aveva poi negato anche l’Autorizzazione Unica. La società impugnava tali atti davanti al TSAP, deducendo soprattutto: applicazione retroattiva e non cogente della Direttiva Derivazioni rispetto a una domanda presentata nel 2011; violazione del legittimo affidamento; mancata indicazione delle soluzioni progettuali o delle criticità per rendere compatibile l’opera. Il TSAP accoglieva il ricorso, ritenendo che la Direttiva Derivazioni non fosse immediatamente vincolante per le istanze anteriori al 30 giugno 2018, che il Piano di gestione delle acque fosse il parametro principale e che l’amministrazione dovesse cercare in concreto il bilanciamento tra tutela ambientale e sviluppo delle rinnovabili. Contro questa decisione proponevano ricorso per cassazione le amministrazioni statali, la Provincia e la Regione, articolando vari motivi: tardività del ricorso originario, errori di motivazione e ultrapetizione, ma soprattutto violazione delle norme e dei principi in materia di acque, principio di precauzione e non deterioramento, nonché eccesso di potere giurisdizionale del TSAP per avere sostituito il proprio apprezzamento a quello tecnico-discrezionale delle amministrazioni nella valutazione di impatto ambientale.

La decisione

La Corte ha ritenuto inammissibili diversi motivi delle amministrazioni, soprattutto quelli diretti a denunciare omessa pronuncia, ultrapetizione o vizi motivazionali, perché per il giudizio davanti al TSAP il rimedio corretto è il ricorso per rettificazione ex art. 204 r.d. n. 1775/1933. Ha invece accolto i motivi centrali relativi alla violazione della disciplina ambientale e al perimetro del sindacato giurisdizionale sulla VIA: ha affermato che la Direttiva Derivazioni, pur per le istanze anteriori al 30 giugno 2018, non è mera clausola suppletiva da usare solo per colmare lacune del Piano di gestione, ma parametro tecnico che deve concorrere alla valutazione e rispetto al quale l’amministrazione deve eventualmente giustificare lo scostamento; ha inoltre ribadito che la VIA esprime ampia discrezionalità tecnico-amministrativa ed è sindacabile solo per manifesta illogicità, travisamento o istruttoria carente. La sentenza del TSAP è stata quindi cassata con rinvio, perché aveva indebitamente sostituito il proprio apprezzamento a quello dell’amministrazione nella valutazione di compatibilità ambientale dell’impianto idroelettrico.

Norme richiamate

• art. 143 r.d. n. 1775 del 1933

  secondo comma; primo comma, lett. a)

  richiamato per i termini di impugnazione e per il riparto della giurisdizione/sindacato sul provvedimento in materia di acque; la Corte ribadisce che le doglianze di omessa pronuncia e vizi analoghi non si veicolano con ricorso per cassazione ma con rettificazione ex art. 204.

• art. 204 r.d. n. 1775 del 1933

  indicato come rimedio speciale avverso omessa pronuncia, ultrapetizione e disposizioni contraddittorie del TSAP.

• art. 360 c.p.c.

  utilizzato per qualificare i diversi motivi di ricorso; la Corte ne esclude l’uso per censure tipiche da rettificazione o per rivalutazioni di merito.

• art. 132 c.p.c.

  richiamato nei motivi che denunciavano carenze motivazionali, poi in parte dichiarati inammissibili.

• art. 112 c.p.c.

  richiamato per le censure di omessa pronuncia/ultrapetizione, ma la Corte osserva che tali vizi, davanti al TSAP, vanno fatti valere con il rimedio di rettificazione.

• art. 111 Cost.

  sesto comma; ottavo comma

  evocato per denunciare vizi di motivazione ed eccesso di potere giurisdizionale; la Corte ribadisce i limiti del sindacato di legittimità.

• art. 24 Cost.

  richiamato nei motivi delle amministrazioni sul preteso sconfinamento del giudice nel merito tecnico.

• art. 97 Cost.

  invocato nei motivi relativi al buon andamento e alla ragionevolezza dell’azione amministrativa.

• art. 26 d.lgs. n. 42 del 2004

  la Corte rileva che il parere negativo del Ministero può avere valenza significativa, ma nel contesto della conferenza di servizi resta superabile e confluisce nella valutazione finale.

• art. 25 d.lgs. n. 42 del 2004

  richiamato per evidenziare che, in caso di dissenso ministeriale, la decisione conclusiva segue la disciplina del procedimento amministrativo e della conferenza di servizi.

• art. 14-ter l. n. 241 del 1990

  la posizione di ciascuna amministrazione nella conferenza deve essere espressa in modo definitivo e vincolante, anche indicando eventuali modifiche progettuali necessarie.

• art. 14-quinquies l. n. 241 del 1990

  richiamato per il meccanismo di opposizione al Presidente del Consiglio in caso di dissenso non composto.

• art. 4 dir. 2000/60/CE

  la Corte lo assume come norma cardine del principio di non deterioramento dei corpi idrici superficiali e base del principio di precauzione.

• art. 12-bis r.d. n. 1775 del 1933

  come sostituito dall'art. 96, comma 3, d.lgs. n. 152 del 2006

  disciplina il rilascio della concessione ad uso idroelettrico, che non deve pregiudicare il mantenimento o il raggiungimento degli obiettivi di qualità del corso d’acqua.

• art. 76 d.lgs. n. 152 del 2006

  richiamato per il recepimento del principio di non deterioramento.

• art. 95 d.lgs. n. 152 del 2006

  le misure regionali devono assicurare l’equilibrio del bilancio idrico nel rispetto del minimo deflusso vitale.

• art. 96 d.lgs. n. 152 del 2006

  richiamato come norma che sostituisce l’art. 12-bis del T.U. acque e inserisce il controllo sul non pregiudizio degli obiettivi di qualità.

• art. 191 TFUE

  richiamato quale fondamento del principio di precauzione, sovraordinato e cardine della politica ambientale dell’Unione.

• d.m. 28 luglio 2004

  le linee guida sul minimo deflusso vitale hanno valore generale e non esauriscono la discrezionalità delle amministrazioni nel caso concreto.

• DPCM 27 ottobre 2016

  approva il Piano di gestione delle acque 2015-2021, considerato parametro rilevante ma non esaustivo nella valutazione.

• Direttiva derivazioni

  per le istanze nuove si applica dal 1 luglio 2018; per le istanze in corso di istruttoria fino al 30 giugno 2018 vale come linee guida, ma tali linee guida devono concorrere alla valutazione e non sono semplici parametri eventuali o meramente suppletivi.

• Direttiva deflussi ecologici

  richiamata come disciplina collegata e coerente con le esigenze di tutela dei corpi idrici.

• l. n. 241 del 1990

  richiamata per la disciplina della conferenza di servizi e del dissenso amministrativo.

• d.lgs. n. 387 del 2003

  richiamato dai ricorsi e dalla sentenza per il bilanciamento tra fonti rinnovabili e tutela ambientale nel procedimento autorizzatorio.

Massime di principio

• Nel giudizio davanti al Tribunale Superiore delle Acque Pubbliche, le censure di omessa pronuncia, ultrapetizione o disposizioni contraddittorie della sentenza non si fanno valere con ricorso per cassazione, ma con lo speciale ricorso per rettificazione previsto dal testo unico delle acque.
• La valutazione di impatto ambientale per impianti idroelettrici è espressione di ampia discrezionalità tecnico-amministrativa: il giudice può sindacarla solo nei limiti della manifesta illogicità, del travisamento del fatto o dell’istruttoria mancante o inadeguata, senza sostituire il proprio apprezzamento a quello dell’amministrazione.
• In materia di derivazioni idriche, il principio di non deterioramento dei corpi idrici e il principio di precauzione impongono un controllo rigoroso sulla compatibilità del progetto con gli obiettivi di qualità del corso d’acqua.
• Le linee guida e le direttive tecniche adottate per la valutazione delle derivazioni non sono meri elementi suppletivi da utilizzare solo in caso di lacune del piano di gestione: per le istanze interessate devono concorrere alla valutazione e lo scostamento deve essere motivato.
• Il Piano di gestione delle acque è un parametro rilevante della verifica ambientale, ma non esaurisce la discrezionalità dell’amministrazione, che può adottare criteri più rigorosi se necessari a una tutela più elevata del corpo idrico.
• Il parere negativo di una amministrazione inserito in una conferenza di servizi non blocca di per sé il procedimento, ma confluisce nella decisione finale dell’autorità competente e può essere superato secondo le regole della conferenza e del dissenso amministrativo.

Come è indicizzato