Sentenza n. 1644/2026 - Salerno, Sezione 2

Esito

La controversia

Il ricorrente ha impugnato l’avviso comunale del 4 agosto 2026, sostenendo che non fosse una mera comunicazione di avvio, poiché avrebbe imposto comportamenti, assegnato termini e prospettato conseguenze sanzionatorie. Nel merito ha dedotto: errore nell’identificazione catastale dell’immobile, indicato nell’avviso al foglio 6 anziché al foglio 1, con conseguente travisamento dei fatti e difetto di istruttoria; mancata ricostruzione dello stato legittimo dell’immobile prima di qualificare le difformità; impossibilità di equiparare la mancata collaborazione al sopralluogo del 2026 o la mancata produzione di documenti all’inottemperanza a un’ingiunzione di demolizione del 2009; lesione del legittimo affidamento maturato in oltre diciassette anni, che avrebbe imposto un’istruttoria e una motivazione particolarmente rigorose; necessità di esaminare la domanda di permesso di costruire in sanatoria presentata il 18 agosto 2026 in base al suo contenuto sostanziale, all’epoca di realizzazione delle opere e alla pertinenza della documentazione richiesta. Il Comune ha eccepito l’inammissibilità del ricorso e contestato nel merito le censure.

La decisione

Il TAR ha dichiarato il ricorso manifestamente inammissibile per carenza di interesse attuale. L’avviso impugnato comunica l’avvio di un procedimento ancora in corso, richiede documenti e l’accesso per il sopralluogo e preannuncia soltanto l’eventuale adozione di successivi provvedimenti sanzionatori e ripristinatori, compresa l’acquisizione gratuita ove ne ricorrano i presupposti. Non è quindi un atto definitivo né autonomamente lesivo: l’interesse all’impugnazione sorge, di regola, con l’atto conclusivo che incide concretamente sulla sfera giuridica del destinatario. L’annullamento dell’avviso non procurerebbe un’utilità concreta e attuale, dipendendo l’eventuale lesione da successive fasi e determinazioni dell’Amministrazione. La declaratoria ha assorbito l’esame delle censure di merito. Spese compensate in ragione della natura in rito della decisione.

Norme richiamate

• art. 100 c.p.c.

  A norma dell’art. 100 c.p.c., applicabile al processo amministrativo per effetto del rinvio esterno operato dall’art. 39, comma 1, c.p.a., per poter agire nel processo amministrativo occorre essere non solo titolari di una posizione giuridica soggettiva qualificata, ma anche di una posizione di interesse a ricorrere, nel senso che non basta l’idoneità astratta a conseguire un risultato utile, ma occorre il conseguimento di un vantaggio concreto ed attuale conseguibile attraverso la pronunzia del giudice amministrativo.

  L’interesse a ricorrere richiede un vantaggio concreto e attuale conseguibile con la pronuncia; la mera possibilità astratta di ottenere un’utilità non è sufficiente.

• art. 39, comma 1, c.p.a.

  A norma dell’art. 100 c.p.c., applicabile al processo amministrativo per effetto del rinvio esterno operato dall’art. 39, comma 1, c.p.a., per poter agire nel processo amministrativo occorre essere non solo titolari di una posizione giuridica soggettiva qualificata, ma anche di una posizione di interesse a ricorrere, nel senso che non basta l’idoneità astratta a conseguire un risultato utile, ma occorre il conseguimento di un vantaggio concreto ed attuale conseguibile attraverso la pronunzia del giudice amministrativo.

  La disposizione consente l’applicazione al processo amministrativo della regola dell’art. 100 c.p.c. sull’interesse ad agire, richiedendo un’utilità concreta e attuale.

• artt. 7 e 8 l. 241/1990

  Con esso, in particolare, il Comune ha comunicato “ai sensi e per gli effetti degli artt. 7 e 8 della L. 7 agosto 1990, n. 241, l’avvio del procedimento amministrativo avente ad oggetto la verifica della legittimità urbanistico-edilizia dell’immobile e delle relative pertinenze”, dando le relative comunicazioni di cui all’art. 8 della Legge n. 241/1990 e concedendo il termine di cui all’art. 10 della medesima Legge, diffidando la parte a produrre i titoli abilitativi e ulteriori documenti riguardanti l’immobile e a consentire l’accesso per l’esecuzione del sopralluogo, con mero avviso “che l’inottemperanza, unitamente agli elementi già acquisiti agli atti, sarà posta a fondamento dell’adozione dei provvedimenti sanzionatori e ripristinatori previsti dagli artt. 27, 31, 33 e 34 del D.P.R. n. 380/2001, ivi compresa, ove ne ricorrano i presupposti, l’acquisizione gratuita al patrimonio comunale delle aree e delle opere abusive”.

  La comunicazione di avvio e le richieste istruttorie che si limitano a preannunciare possibili provvedimenti successivi restano atti endoprocedimentali, senza autonoma lesività, in assenza di una determinazione definitiva.

• art. 10 l. 241/1990

  Con esso, in particolare, il Comune ha comunicato “ai sensi e per gli effetti degli artt. 7 e 8 della L. 7 agosto 1990, n. 241, l’avvio del procedimento amministrativo avente ad oggetto la verifica della legittimità urbanistico-edilizia dell’immobile e delle relative pertinenze”, dando le relative comunicazioni di cui all’art. 8 della Legge n. 241/1990 e concedendo il termine di cui all’art. 10 della medesima Legge, diffidando la parte a produrre i titoli abilitativi e ulteriori documenti riguardanti l’immobile e a consentire l’accesso per l’esecuzione del sopralluogo, con mero avviso “che l’inottemperanza, unitamente agli elementi già acquisiti agli atti, sarà posta a fondamento dell’adozione dei provvedimenti sanzionatori e ripristinatori previsti dagli artt. 27, 31, 33 e 34 del D.P.R. n. 380/2001, ivi compresa, ove ne ricorrano i presupposti, l’acquisizione gratuita al patrimonio comunale delle aree e delle opere abusive”.

  La concessione del termine per presentare memorie nell’ambito della partecipazione procedimentale, unitamente a richieste documentali e di accesso, non trasforma l’avviso in un provvedimento conclusivo né gli attribuisce autonoma lesività.

• art. 60 c.p.a.

  Il ricorso è manifestamente inammissibile e pertanto può essere deciso con sentenza in forma semplificata all’esito della presente fase cautelare.

  La manifesta inammissibilità consente la definizione del ricorso con sentenza in forma semplificata all’esito della fase cautelare.

• art. 31 d.P.R. 380/2001

  Con esso, in particolare, il Comune ha comunicato “ai sensi e per gli effetti degli artt. 7 e 8 della L. 7 agosto 1990, n. 241, l’avvio del procedimento amministrativo avente ad oggetto la verifica della legittimità urbanistico-edilizia dell’immobile e delle relative pertinenze”, dando le relative comunicazioni di cui all’art. 8 della Legge n. 241/1990 e concedendo il termine di cui all’art. 10 della medesima Legge, diffidando la parte a produrre i titoli abilitativi e ulteriori documenti riguardanti l’immobile e a consentire l’accesso per l’esecuzione del sopralluogo, con mero avviso “che l’inottemperanza, unitamente agli elementi già acquisiti agli atti, sarà posta a fondamento dell’adozione dei provvedimenti sanzionatori e ripristinatori previsti dagli artt. 27, 31, 33 e 34 del D.P.R. n. 380/2001, ivi compresa, ove ne ricorrano i presupposti, l’acquisizione gratuita al patrimonio comunale delle aree e delle opere abusive”.

  Nel caso esaminato, l’eventuale acquisizione gratuita è soltanto prospettata come possibile misura successiva, subordinata alla ricorrenza dei relativi presupposti; il suo richiamo nell’avviso non rende l’atto immediatamente lesivo.

Massime di principio

• L’interesse a ricorrere nel processo amministrativo richiede un vantaggio concreto e attuale conseguibile mediante la pronuncia; non è sufficiente un’utilità ipotetica o eventuale che dipenda da ulteriori fasi e determinazioni rimesse alla disponibilità dell’Amministrazione.
• L’atto endoprocedimentale, di regola, non è autonomamente impugnabile quando si limita ad avviare l’istruttoria, richiedere documenti o condotte e preannunciare possibili misure future: la lesione della sfera giuridica si produce con il provvedimento conclusivo, da impugnare insieme agli atti presupposti.
• La richiesta di documentazione e di accesso per un sopralluogo, anche se formulata in termini di diffida e accompagnata dall’avviso di possibili conseguenze sanzionatorie, non rende di per sé definitivo o autonomamente lesivo l’avviso di avvio, se le conseguenze sono ancora subordinate a successive valutazioni e provvedimenti.

Come è indicizzato