Sentenza n. 3233/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 6

Esito

La controversia

Un’impresa agricola aveva ottenuto contributi PAC per il 2020 dichiarando la disponibilità di terreni destinati al pascolo, ricevuti in uso esclusivo da un’ATI concessionaria di terreni comunali. Dopo l’erogazione dei contributi, AGEA aveva disposto la decadenza parziale e richiesto la restituzione di euro 44.261,82, ritenendo che un’informativa antimafia interdittiva emessa nei confronti della mandataria dell’ATI avesse determinato la risoluzione di diritto delle concessioni comunali e, conseguentemente, il venir meno del titolo di godimento dei terreni in capo all’azienda beneficiaria. Il TAR aveva annullato l’atto, rilevando che il Comune non aveva adottato alcun provvedimento di risoluzione e che AGEA non poteva disapplicare o accertare incidentalmente gli effetti di rapporti amministrativi facenti capo ad altra amministrazione. AGEA ha appellato deducendo: l’efficacia retroattiva della successiva determinazione comunale del luglio 2025, con cui il Comune aveva accertato l’avvenuta risoluzione ope legis delle concessioni; l’erroneità della sentenza quanto alla qualificazione dell’attività di AGEA come disapplicazione, sostenendo di avere soltanto accertato l’invalidità del titolo civilistico e l’assenza dei presupposti per i contributi; nonché l’esistenza di un autonomo potere-dovere di controllo di AGEA sulla regolarità della spesa agricola unionale, non subordinato alle determinazioni di altre amministrazioni.

La decisione

L’appello è stato respinto. Il Consiglio di Stato ha precisato che AGEA, nell’atto impugnato, non aveva tecnicamente disapplicato un provvedimento amministrativo del Comune, poiché aveva ritenuto direttamente verificatasi la risoluzione dei contratti di concessione e la conseguente perdita di efficacia del contratto di godimento stipulato a valle. Tuttavia, la decisione del TAR è stata confermata nella sua conclusione. Alla data dell’atto di decadenza, 11 ottobre 2022, non era stata adottata dal Comune alcuna determinazione ricognitiva della risoluzione conseguente all’interdittiva antimafia. Secondo l’orientamento richiamato dalla Sezione, la sopravvenienza dell’interdittiva non produce automaticamente, con efficacia anche nei rapporti con i terzi, la risoluzione della concessione: è necessario un atto dell’amministrazione concedente che accerti formalmente tale effetto e sia portato a conoscenza della controparte e dell’organismo pagatore. Pertanto, al momento della decadenza, il titolo di godimento dell’azienda agricola doveva considerarsi idoneo e il presupposto giuridico dell’atto di AGEA era insussistente. La determinazione comunale dell’11 luglio 2025, adottata in corso di causa, non poteva sanare retroattivamente tale carenza e consentiva ad AGEA, eventualmente, di rideterminarsi. È stato inoltre ribadito che le funzioni di controllo e la responsabilità di AGEA per la tutela degli interessi finanziari dell’Unione europea non attribuiscono all’organismo pagatore un potere di disapplicare o considerare tamquam non essent atti o contratti adottati da altre amministrazioni. Le spese sono state dichiarate nulle, non essendosi costituiti gli appellati.

Norme richiamate

• artt. 91, 92 e 94 d.lgs. 159/2011

  La disciplina antimafia impone all’amministrazione contraente di adottare le determinazioni conseguenti all’interdittiva; la risoluzione della concessione non opera automaticamente, nei rapporti con le parti e con i terzi, senza un formale atto ricognitivo dell’amministrazione concedente.

• art. 92, commi 3 e 4, d.lgs. 159/2011

  Le conseguenze dell’interdittiva sui rapporti contrattuali e concessori richiedono una formale dichiarazione o determinazione della parte pubblica contraente, anche quando siano coinvolti rapporti rilevanti per l’erogazione di contributi.

• art. 4, comma 1, lett. a), d.lgs. 74/2018

  Attribuisce ad AGEA funzioni di controllo e gestione nell’ambito delle erogazioni agricole, senza conferirle un potere di disapplicazione degli atti o contratti di altre amministrazioni.

• art. 7, par. 6, Reg. CE n. 1306/2013

  Rileva nell’ambito dei controlli dell’organismo pagatore sulla regolarità delle erogazioni, ma non consente di superare le regole nazionali sulla certezza e stabilità degli atti e dei rapporti giuridici.

• artt. 1 A) e 1 C) dell’Allegato I al Reg. UE n. 907/2014

  “autorizzazione e controllo dei pagamenti per fissare l’importo da erogare a un beneficiario conformemente alla normativa dell’Unione, compresi, in particolare, i controlli amministrativi e in loco”; “resta in ogni caso responsabile dell’efficace gestione dei fondi interessati; esso rimane l’unico responsabile della legittimità e regolarità delle operazioni sottostanti, compresa la tutela degli interessi finanziari dell’Unione”

  La responsabilità dell’organismo pagatore per la legalità e regolarità della spesa non costituisce fondamento di un potere di considerare inefficaci o tamquam non essent atti e contratti adottati da altre amministrazioni.

• art. 2 Reg. UE n. 907/2014

  Riconosce i compiti di controllo dell’organismo pagatore, che devono essere esercitati nel rispetto del principio di legalità e senza sostituirsi ai poteri dell’amministrazione titolare del rapporto concessorio.

• art. 104 c.p.a.

  È stato invocato da AGEA per l’acquisizione in appello della determinazione comunale sopravvenuta; tale atto, pur considerato, non è stato ritenuto idoneo a sanare retroattivamente l’illegittimità dell’atto originario.

• art. 1372 c.c.

  Invocato da AGEA con riferimento al principio di relatività degli effetti contrattuali; la censura non conduce alla riforma della sentenza, poiché la decadenza era comunque fondata su una risoluzione non ancora formalmente accertata dall’amministrazione concedente.

Massime di principio

• Le funzioni di controllo e la responsabilità dell’organismo pagatore per la tutela degli interessi finanziari dell’Unione europea non attribuiscono, in assenza di una specifica base normativa, il potere di disapplicare o considerare tamquam non essent atti amministrativi o contratti adottati da altre amministrazioni.
• La sopravvenienza di un’informativa antimafia interdittiva nei confronti del concessionario non determina automaticamente, con efficacia nei rapporti tra le parti e verso i terzi, la risoluzione della concessione pubblica: è necessario un formale atto ricognitivo dell’amministrazione concedente, portato a conoscenza della controparte e dell’organismo pagatore.
• L’organismo pagatore che ritenga illegittimi o divenuti inefficaci atti di un’altra amministrazione deve attivare i rimedi ordinari previsti dall’ordinamento, quali la sollecitazione dell’autotutela, l’impugnazione giurisdizionale ove sussista la legittimazione o la segnalazione agli organi competenti, e non può sostituirsi all’amministrazione titolare del rapporto.
• La validità dell’atto di decadenza da contributi deve essere valutata sulla base dei presupposti esistenti al momento della sua adozione; un successivo atto ricognitivo dell’amministrazione competente non può sanare retroattivamente l’assenza del presupposto giuridico dell’atto originario.
• Quando un beneficio pubblico presuppone la disponibilità giuridica di un bene, tale requisito non viene meno per effetto di una causa di risoluzione meramente astratta o non ancora formalmente accertata dall’amministrazione titolare del rapporto concessorio.

Come è indicizzato