Parere n. 379/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 1

Esito

La questione giuridica

La società ricorrente ha impugnato la deliberazione regionale n. 215/2022, con la quale sono stati ricalcolati i tetti di spesa per il 2022 sulla base del fatturato liquidabile degli esercizi 2018, 2019, 2020 e 2021, assumendo come parametro la media degli importi maggiori di fatturato liquidabile e attribuendo i budget alle singole strutture in proporzione alle risorse disponibili per ciascuna ASL e branca. La ricorrente lamenta l’illegittimità dell’istruttoria e dei criteri utilizzati, deducendo irrazionalità, illogicità, carenza di motivazione, contraddittorietà con precedenti atti regionali, disparità di trattamento, violazione degli artt. 8-bis, 8-ter, 8-quater, 8-quinquies e 8-sexies del d.lgs. n. 502/1992, dell’art. 26 del d.l. n. 73/2021, convertito dalla l. n. 106/2021, della l. n. 241/1990, dei principi costituzionali di uguaglianza, proporzionalità, ragionevolezza e libertà di iniziativa economica, nonché dell’art. 106 TFUE. Sono contestati, tra l’altro, i parametri premiali relativi alle attrezzature tecnologiche e all’invio dei referti nel fascicolo sanitario elettronico; la tardiva e imprevedibile definizione dei budget; l’utilizzo di dati riferiti agli anni della pandemia; la provvisorietà dei dati posti a base del calcolo; l’insufficienza dell’istruttoria rispetto al fabbisogno regionale; e il criterio di remunerazione delle prestazioni eccedenti il tetto, fissato entro il limite del 10% e remunerato a consuntivo almeno nella misura del 30%. Prima di esaminare nel merito le censure, la Sezione ha ritenuto necessario verificare se la ricorrente abbia sottoscritto i contratti relativi ai volumi e ai limiti di spesa per gli anni 2018-2021 e le relative clausole di salvaguardia, la cui accettazione potrebbe determinare acquiescenza ai tetti di spesa e conseguente difetto di interesse al ricorso.

Il parere

Il Consiglio di Stato non ha definito il ricorso nel merito. Ha ritenuto l’affare non maturo per la decisione e ha disposto un’integrazione istruttoria. Il Ministero della salute, previa interlocuzione con la Regione Campania e con l’ASL di Salerno, dovrà riferire analiticamente sui singoli motivi di ricorso e accertare se la società ricorrente abbia sottoscritto i contratti regolatori, per gli anni 2018, 2019, 2020 e 2021, dei volumi, delle tipologie di prestazioni e dei relativi limiti di spesa, verificando anche la presenza e l’accettazione delle clausole di salvaguardia. Il Ministero dovrà inoltre trasmettere alla Sezione copia integrale dei contratti e delle clausole, con prova della sottoscrizione da parte della ricorrente. Gli adempimenti dovranno essere eseguiti entro novanta giorni dalla comunicazione del parere. La Sezione ha richiamato l’orientamento secondo cui la sottoscrizione della clausola di salvaguardia normalmente inserita nei contratti ex art. 8-quinquies del d.lgs. n. 502/1992 comporta acquiescenza agli atti di determinazione dei tetti di spesa e rinuncia al ricorso, anche in presenza di eventuali riserve formulate al momento dell’accettazione.

Osservazioni

Norme richiamate

• d.P.R. 1199/1971

  Il ricorso straordinario al Presidente della Repubblica costituisce il procedimento nel cui ambito è richiesto il parere della Sezione consultiva.

• art. 8-bis d.lgs. n. 502/1992

  La ricorrente lo invoca in relazione ai requisiti e ai criteri dell’assistenza sanitaria e alla determinazione dei tetti di spesa.

• art. 8-ter d.lgs. n. 502/1992

  È richiamato dalla ricorrente in relazione all’organizzazione e all’autorizzazione delle strutture sanitarie.

• art. 8-quater d.lgs. n. 502/1992

  È invocato con riferimento all’accreditamento istituzionale e alla verifica della funzionalità rispetto alla programmazione sanitaria e al fabbisogno assistenziale.

• art. 8-quinquies d.lgs. n. 502/1992

  La disposizione è richiamata sia per i contratti che regolano volumi, tipologie di prestazioni e limiti di spesa, sia per i criteri di remunerazione delle prestazioni eccedenti il programma preventivo concordato.

• art. 8-sexies d.lgs. n. 502/1992

  È invocato dalla ricorrente in relazione ai criteri di remunerazione e alla determinazione delle tariffe delle prestazioni sanitarie.

• art. 26 d.l. 25 maggio 2021, n. 73, convertito dalla l. 23 luglio 2021, n. 106

  La ricorrente deduce che la determinazione dei tetti non avrebbe considerato adeguatamente gli effetti della pandemia sulle prestazioni erogate nel 2020 e nel 2021.

• l. 7 agosto 1990, n. 241

  È richiamata per i principi generali dell’azione amministrativa e per gli obblighi di motivazione e correttezza dell’istruttoria.

• art. 106 TFUE

  La ricorrente lo invoca in relazione alla compatibilità della regolazione dei rapporti economici tra strutture private accreditate e servizio sanitario con le regole dell’Unione europea.

• artt. 3, 36, 41 e 117 Cost.

  Sono richiamati dalla ricorrente a sostegno delle censure di disparità di trattamento, insufficiente remunerazione, lesione della libertà di iniziativa economica e violazione dei vincoli derivanti dall’ordinamento eurounitario.

• art. 13 dei contratti di servizio sanitario

  La clausola di salvaguardia prevista dalla disposizione è considerata, secondo l’orientamento giurisprudenziale richiamato, espressiva dell’accettazione dei volumi e dei limiti di spesa e idonea a precludere la contestazione degli atti di determinazione dei tetti.

• DGR Campania n. 215 del 4 maggio 2022

  È l’atto impugnato, recante i criteri per il ricalcolo dei tetti di spesa 2022 sulla base dei dati di fatturato liquidabile degli esercizi 2018-2021.

• DGR Campania n. 599/2021

  È richiamata come precedente deliberazione regionale relativa all’assegnazione dei tetti e come termine di confronto per le contestate modifiche dei budget.

Massime di principio

• La sottoscrizione di un contratto ex art. 8-quinquies del d.lgs. n. 502/1992 contenente una clausola di salvaguardia può integrare acquiescenza agli atti amministrativi di determinazione dei tetti di spesa, con conseguente difetto di interesse al ricorso.
• La clausola di salvaguardia inserita nei contratti sanitari è ricognitiva dell’effetto preclusivo prodotto da comportamenti univoci del soggetto privato accreditato che dimostrino l’accettazione chiara e incondizionata dei volumi e dei limiti di spesa.
• Eventuali riserve formulate dal privato non escludono necessariamente l’effetto preclusivo dell’acquiescenza quando il contratto contenente la clausola di salvaguardia sia stato comunque sottoscritto.
• Quando la definizione del ricorso dipende dall’accertamento della sottoscrizione dei contratti e delle relative clausole di salvaguardia, il procedimento consultivo non è maturo per la decisione e il Consiglio di Stato può disporre specifici incombenti istruttori prima di pronunciarsi sull’ammissibilità o sul merito.

Come è indicizzato