Cassazione Civile, Ordinanza n. 13053/2024 del 13/05/2024

Esito

La controversia

La lite origina da cinque ordinanze-ingiunzione emesse da un comune nei confronti di una società operante nel settore del noleggio con conducente su natante. Le sanzioni riguardavano due ordini di contestazioni: da un lato il transito nel centro storico e nelle acque comunali con passeggeri a bordo in violazione di una ordinanza dirigenziale che limitava l’accesso ai mezzi NCC autorizzati da altri comuni; dall’altro l’omessa preventiva comunicazione richiesta dal regolamento comunale per l’accesso al territorio comunale. Il giudice di pace annullava le sanzioni disapplicando l’ordinanza comunale per contrasto con norme nazionali ed europee sulla concorrenza. In appello il tribunale confermava solo in parte, ritenendo illegittima la disciplina comunale sul regolamento di accesso perché sostanzialmente subordinata a un pagamento e discriminatoria, ma considerava legittima la sanzione per violazione del divieto di transito nella ZTL acquea. Il comune ricorreva per cassazione, ma poi rinunciava al ricorso principale. La società resisteva e proponeva ricorso incidentale, deducendo violazione di norme costituzionali, statali ed europee sulla libertà di circolazione, concorrenza e trasporto non di linea, sostenendo che il divieto comunale discriminasse gli NCC autorizzati da altri comuni e introducesse restrizioni non consentite dalla legge quadro e dalla legge regionale. La Corte ha ritenuto fondato il ricorso incidentale, affermando che l’ordinanza comunale era illegittima nella parte in cui vietava o limitava l’accesso alla ZTL ai soli operatori autorizzati da altri comuni, perché la disciplina comunale non può introdurre distinzioni fondate sul comune che ha rilasciato l’autorizzazione, né perseguire obiettivi estranei alla regolazione del servizio di trasporto non di linea.

La decisione

La Corte ha dichiarato estinto il giudizio quanto al ricorso principale del comune per intervenuta rinuncia. Ha poi accolto il ricorso incidentale della società, ha cassato la sentenza impugnata e, non essendo necessari ulteriori accertamenti di fatto, ha deciso nel merito annullando le ordinanze-ingiunzione opposte anche con riferimento alla contestazione residua non oggetto di rinuncia. Le spese dell’intero giudizio, comprese quelle di legittimità, sono state compensate per la novità delle questioni e per il sopravvenuto intervento delle Sezioni Unite. È stato inoltre escluso l’obbligo di versare l’ulteriore contributo unificato in relazione alla rinuncia al ricorso principale.

Norme richiamate

• art. 360, comma 1 n. 3 c.p.c.

  è stata dedotta la violazione o falsa applicazione di norme di diritto come motivo di ricorso incidentale

• art. 390 c.p.c.

  la rinuncia al ricorso notificata alle parti costituisce atto idoneo a determinare l’estinzione del giudizio anche senza accettazione della controparte, se sottoscritta da difensore munito dei poteri necessari

• art. 371 c.p.c.

  il successivo ricorso avverso la medesima sentenza, se notificato entro il termine, si converte in ricorso incidentale per il principio di unicità del processo di impugnazione

• art. 13, comma 1 quater, d.P.R. n. 115 del 2002

  in caso di rinuncia al ricorso non opera l’obbligo di versare l’ulteriore importo a titolo di contributo unificato

• art. 3 Cost.

  invocato a sostegno della censura di disparità di trattamento tra operatori NCC

• art. 16 Cost.

  invocato in relazione alla libertà di circolazione e iniziativa nel settore del trasporto

• art. 41 Cost.

  invocato in relazione alla libertà di iniziativa economica e ai limiti alla concorrenza

• art. 97 Cost.

  invocato in relazione ai principi di buon andamento e imparzialità

• art. 117, comma 2 lett. e) ed m) Cost.

  invocato per il riparto di competenze e per i profili di tutela della concorrenza

• artt. 4, 49, 91, 96, 101 e 102 TFUE

  invocati per contestare la compatibilità della disciplina comunale con la libera prestazione dei servizi e la concorrenza nel mercato interno

• Reg. 2454/1992

  richiamato dalla ricorrente incidentale nel quadro delle norme europee sulla circolazione e trasporto

• Reg. 12/1998

  richiamato dalla ricorrente incidentale nel quadro delle norme europee sulla circolazione e trasporto

• Reg. 1073/2009

  richiamato dalla ricorrente incidentale nel quadro delle norme europee sulla circolazione e trasporto

• artt. 1, 2, 3 e 8 l. n. 287 del 1990

  invocati in tema di tutela della concorrenza e del mercato, anche alla luce della segnalazione AGCM

• art. 21 Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea

  invocato per denunciare una discriminazione tra operatori

• artt. 5 e 2 TUE

  richiamati nel quadro delle norme europee invocate a sostegno del ricorso incidentale

• legge 15 gennaio 1992, n. 21

  la legge quadro attribuisce a Regioni e Comuni competenze nella regolazione del trasporto pubblico non di linea, ma la potestà comunale non può introdurre divieti non previsti o discriminazioni basate sul comune di rilascio dell’autorizzazione

• art. 4 l. n. 21 del 1992

  richiamato come norma attributiva di competenze regionali

• art. 5 l. n. 21 del 1992

  richiamato come norma attributiva di competenze comunali nei regolamenti sul servizio

• art. 11, comma 1 l. n. 21 del 1992

  la disciplina comunale non può essere costruita come un divieto di accesso per operatori autorizzati da altri comuni, perché ciò esula dalla previsione di legge

• legge regionale Veneto 30 dicembre 1993, n. 63

  disciplina gli aspetti essenziali e le modalità di esercizio del servizio di trasporto non di linea e non consente distinzioni sul transito fondate sul comune di rilascio dell’autorizzazione

• art. 12, comma 5 l. reg. Veneto n. 63 del 1993

  consente di considerare gli effetti del moto ondoso nella regolazione e nel rilascio delle autorizzazioni, ma non di distinguere il transito dei soggetti già autorizzati in base alla provenienza del titolo

• art. 5, comma 3 ordinanza dirigenziale n. 310/2006

  la Corte ne prende atto come base della contestazione, ma la lite incidentale si concentra sulla legittimità della disciplina che limita l’accesso alla ZTL ai soli NCC autorizzati da altri comuni

• art. 7-bis d.lgs. n. 267 del 2000

  richiamato quale base sanzionatoria delle violazioni contestate

• art. 43, comma 1 lett. c) l. reg. Veneto n. 63 del 1993

  richiamato come base sanzionatoria dell’omessa comunicazione/autocertificazione

• art. 21 l. n. 287 del 1990

  richiamato per la segnalazione AGCM sulle distorsioni concorrenziali prodotte dall’ordinanza comunale

Massime di principio

• La potestà regolamentare comunale in materia di trasporto pubblico non di linea è residuale e deve svolgersi entro i limiti fissati dalla legge statale e dalla legge regionale; non può introdurre divieti o restrizioni che esulino dalle modalità di esercizio del servizio.
• È illegittima la disciplina comunale che differenzi l’accesso a una ZTL o a un’area di circolazione in base al comune che ha rilasciato l’autorizzazione NCC, quando tale distinzione non sia prevista dalla normativa primaria e si traduca in una discriminazione tra operatori.
• Le misure comunali adottate per finalità ambientali o di tutela del patrimonio possono essere legittime solo se restano coerenti con la legge attributiva del potere e non si risolvono in limitazioni arbitrarie o sproporzionate riservate a una sola categoria di operatori.
• Nel giudizio di cassazione, il ricorso successivo proposto contro la stessa sentenza, se tempestivo, si converte in ricorso incidentale per il principio di unicità del processo di impugnazione.
• La rinuncia al ricorso per cassazione, se ritualmente notificata e sottoscritta da difensore munito di procura, determina l’estinzione del giudizio senza necessità di accettazione della controparte.
• Quando la questione di diritto è già stata affrontata dalla giurisprudenza di legittimità e il giudice di merito ha omesso di applicare correttamente i limiti della potestà normativa locale, la Cassazione può cassare e decidere nel merito senza rinvio, se non servono ulteriori accertamenti di fatto.

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