Sentenza n. 5060/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 4

Esito

La controversia

I privati e le società appellanti contestavano la sentenza del TAR sotto cinque profili. In primo luogo, sostenevano che il Comune non potesse subordinare l'approvazione di un piano attuativo conforme al PGT alla realizzazione di un parcheggio seminterrato non previsto dallo strumento urbanistico generale, poiché ciò avrebbe introdotto surrettiziamente una variante al PGT senza rispettare il procedimento e il riparto di competenze tra Consiglio comunale e Giunta. Deducevano inoltre sviamento. In secondo luogo, denunciavano falsa presupposizione, travisamento, motivazione illogica e arbitraria valutazione della necessità dell'opera, rilevando l'esistenza di altri parcheggi e sostenendo che l'intervento fosse destinato a risolvere problematiche viabilistiche già esistenti, non riconducibili al piano attuativo. In terzo luogo, lamentavano violazione dell'art. 23 Cost. e falsa applicazione dell'art. 16, comma 4, lett. d-ter), d.P.R. 380/2001, sostenendo che l'obbligo di realizzare un'opera pubblica non prevista dal PGT costituisse una prestazione patrimoniale imposta priva di base legislativa. In quarto luogo, contestavano la declaratoria di improcedibilità del ricorso principale e la ritenuta efficacia della deliberazione della Giunta comunale n. 41 del 2024 quale convalida o ratifica delle precedenti note del responsabile del procedimento, deducendo violazione dell'art. 21-nonies, comma 2, l. 241/1990 e falsa applicazione dell'art. 35, comma 1, lett. c), c.p.a. Infine, chiedevano il risarcimento dei danni derivanti dall'illegittimità degli atti impugnati e, in via istruttoria, una consulenza tecnica per accertare l'insostenibilità economico-finanziaria dell'operazione e quantificare il danno.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto integralmente l'appello, prescindendo dall'esame delle eccezioni di inammissibilità e irricevibilità riproposte dal Comune in applicazione del principio della ragione più liquida. Ha ritenuto infondati congiuntamente i primi due motivi, affermando che l'approvazione di un piano attuativo di iniziativa privata, anche se conforme al PGT, non costituisce attività vincolata, ma comporta l'esercizio di un potere discrezionale di pianificazione. Il Comune può quindi subordinare l'approvazione alla realizzazione di un'opera di urbanizzazione non espressamente prevista dallo strumento generale, purché essa non sia in contrasto con la pianificazione sovraordinata e la scelta non sia manifestamente illogica o irragionevole. Nel caso concreto, la previsione del parcheggio è stata ritenuta coerente con le esigenze di sicurezza degli utenti delle scuole, di decongestionamento del traffico e di incremento del carico urbanistico derivante dal nuovo insediamento residenziale; la presenza di un parcheggio a circa 400 metri non è stata considerata equivalente, soprattutto nelle ore di ingresso e uscita scolastiche. È stato respinto anche il terzo motivo: l'obbligo di prevedere il parcheggio non integra una prestazione patrimoniale imposta ex art. 23 Cost., poiché non deriva da un'imposizione coattiva generale, ma rientra nel potere discrezionale di pianificazione e si traduce, ove il privato presti consenso, in un accordo pubblico-privato. L'eventuale insostenibilità economica dell'operazione incide sulla convenienza del privato, non sulla validità dell'accordo. Il quarto motivo è stato respinto poiché la deliberazione n. 41 del 2024, adottata dopo una nuova istruttoria, ha superato le precedenti note e ha ratificato l'operato del responsabile del procedimento, confermando la necessità del parcheggio. Conseguentemente è stato confermato il rigetto della domanda risarcitoria, non essendo ravvisabile un fatto illecito del Comune. Spese di lite compensate.

Norme richiamate

• art. 14, comma 1, l.r. Lombardia n. 12/2005

  Richiamato dagli appellanti in relazione alla disciplina dell'approvazione dei piani attuativi; il Consiglio di Stato ha respinto le censure fondate sulla pretesa incompatibilità della prescrizione comunale con tale disciplina.

• art. 36 NdA del PGT del Comune di Cavallasca

  Richiamato dagli appellanti per sostenere che il PGT non prevedesse il parcheggio; il giudice ha ritenuto comunque possibile inserire, in sede attuativa, un'opera non prevista espressamente purché non contrastante con lo strumento generale.

• art. 24 NTA del previgente PRUG del Comune di Cavallasca

  Richiamato dagli appellanti quale disciplina urbanistica di riferimento; non è stato ritenuto ostativo all'esercizio del potere discrezionale comunale in sede di piano attuativo.

• art. 23 Cost.

  La previsione del parcheggio non costituisce prestazione patrimoniale imposta, poiché non è imposta coattivamente dalla legge, ma rientra nella pianificazione discrezionale e può essere recepita in un accordo con il privato.

• art. 16, comma 4, lett. d-ter), d.P.R. 380/2001

  Richiamato dagli appellanti in tema di oneri e opere di urbanizzazione; la censura è stata respinta in quanto la previsione del parcheggio è stata ricondotta al potere pianificatorio e all'accordo pubblico-privato.

• art. 21-nonies, comma 2, l. 241/1990

  Invocato dagli appellanti contro la ritenuta ratifica delle precedenti note; il Consiglio di Stato ha ritenuto che la deliberazione successiva, adottata dopo nuova istruttoria, avesse superato e ratificato l'operato precedente.

• art. 35, comma 1, lett. c), c.p.a.

  Richiamato in relazione alla declaratoria di improcedibilità del ricorso introduttivo, ritenuta corretta perché gli atti successivi avevano superato le precedenti note comunali.

• art. 30 c.p.a.

  Non espressamente citato nel dispositivo motivazionale, ma pertinente alla domanda risarcitoria, respinta per l'assenza di un fatto illecito dell'amministrazione.

Massime di principio

• L'approvazione di un piano attuativo di iniziativa privata non costituisce attività vincolata neppure quando il piano sia conforme allo strumento urbanistico generale, poiché l'amministrazione conserva un potere discrezionale di valutare se e come dare attuazione alle previsioni urbanistiche.
• In sede di approvazione di un piano attuativo conforme al piano urbanistico generale, il Comune può subordinare l'approvazione alla realizzazione di un'opera di urbanizzazione non espressamente prevista dallo strumento generale, purché tale opera non contrasti con la pianificazione sovraordinata e la scelta non sia manifestamente illogica o irragionevole.
• La previsione, nell'ambito di un piano attuativo, dell'obbligo di realizzare un'opera pubblica non integra una prestazione patrimoniale imposta ai sensi dell'art. 23 Cost. quando non derivi da un'imposizione coattiva generale, ma sia espressione del potere discrezionale di pianificazione e venga recepita in un accordo con il privato interessato.
• La valutazione della necessità di opere di urbanizzazione può tenere conto non solo delle carenze già esistenti, ma anche dell'incremento del carico urbanistico, della crescita della popolazione e degli effetti dell'intervento edilizio sui servizi e sulla sicurezza della viabilità.
• La deliberazione successiva dell'organo competente, adottata sulla base di una nuova istruttoria e recante una motivazione propria sulla necessità dell'opera, può superare le precedenti determinazioni endoprocedimentali del responsabile del procedimento e confermarne l'esito sostanziale.
• In assenza di illegittimità dell'azione amministrativa non sussiste il presupposto per il risarcimento del danno derivante dagli atti adottati nell'ambito del procedimento urbanistico.

Come è indicizzato