Cassazione Civile, Ordinanza n. 02223/2024 del 22/01/2024

Esito

La controversia

Un autore e compositore, associato alla SIAE, aveva proposto al TAR Lazio ricorso avverso il diniego opposto dalla SIAE a un'istanza di accesso documentale presentata ai sensi degli artt. 22 ss. l. n. 241/1990, con la quale chiedeva di visionare ed estrarre copia della documentazione amministrativo-contabile relativa alle royalties maturate da compositori per opere musicali affidate all'intermediazione della SIAE. La SIAE aveva negato l'accesso sostenendo l'inapplicabilità della disciplina sull'accesso documentale e la mancanza dei presupposti previsti dalla legge. La SIAE ha quindi proposto regolamento preventivo di giurisdizione deducendo che la controversia non rientrasse nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, poiché l'attività di intermediazione svolta dall'ente è disciplinata dal diritto privato e, quindi, ogni controversia su tale attività spetterebbe al giudice ordinario. Il resistente ha invece sostenuto la giurisdizione amministrativa in ragione della natura dell'azione di accesso ai documenti amministrativi.

La decisione

La Corte di cassazione, a Sezioni Unite, ha dichiarato che la giurisdizione sulla controversia spetta al giudice ordinario e non al giudice amministrativo. Ha ritenuto decisiva l'ampia formulazione dell'art. 1, comma 2, l. n. 2/2008, che assoggetta l'attività della SIAE alle norme di diritto privato e devolve alla giurisdizione ordinaria tutte le controversie concernenti l'attività dell'ente, con la sola eccezione delle competenze tributarie. La Corte ha inoltre valorizzato il processo di liberalizzazione del mercato dell'intermediazione del diritto d'autore e la natura privatistica dell'attività della SIAE. Le spese del regolamento di giurisdizione sono state rimesse al giudizio di merito.

Norme richiamate

• art. 22 l. n. 241/1990

  diritto degli interessati di prendere visione e di estrarre copia di documenti amministrativi

  definisce il diritto di accesso documentale, distinto dall'accesso civico, ma non idoneo a fondare la giurisdizione amministrativa quando la controversia riguardi atti della SIAE soggetti a disciplina privatistica

• art. 23 l. n. 241/1990

  individua i soggetti nei cui confronti il diritto di accesso è esercitabile, ma la Corte esclude che tale previsione possa prevalere sulla disciplina speciale della SIAE

• art. 133, comma 1, lett. a), n. 6, c.p.a.

  attribuisce in via generale al giudice amministrativo le controversie sul diritto di accesso e sulla trasparenza, ma non si applica alle controversie relative a documenti nella disponibilità della SIAE per effetto della disciplina speciale

• art. 1, comma 2, l. n. 2/2008

  L'attività della SIAE è disciplinata dalle norme di diritto privato. Tutte le controversie concernenti le attività dell'ente, ivi incluse le modalità di gestione dei diritti, nonché l'organizzazione e le procedure di elezione e di funzionamento degli organi sociali, sono devolute alla giurisdizione ordinaria, fatte salve le competenze degli organi della giurisdizione tributaria

  norma ampia e omnicomprensiva che devolve al giudice ordinario tutte le controversie relative all'attività della SIAE, comprese quelle sull'accesso ai documenti conservati dall'ente, salvo il contenzioso tributario

• art. 49 c.p.a.

  richiamato per l'integrazione del contraddittorio disposta dal TAR

• art. 380-ter c.p.c.

  richiamato per la trattazione in camera di consiglio e per il deposito della memoria

• art. 370, comma 1, c.p.c.

  richiamato in relazione ai termini per il controricorso degli intimati dopo la notifica del ricorso

• art. 370, comma 3, c.p.c.

  richiamato in relazione ai termini per il controricorso degli intimati dopo la notifica del ricorso

• artt. 71-sexies ss. l. n. 633/1941

  richiamati solo come esempio della materia oggetto della precedente decisione menzionata dalla Corte

• art. 180 l. n. 633/1941

  nel testo novellato viene richiamato per evidenziare la liberalizzazione dell'intermediazione del diritto d'autore e il venir meno dell'esclusiva SIAE

• d.lgs. n. 35/2017

  indicato come attuativo della direttiva Barnier e come fonte della liberalizzazione del mercato dei diritti d'autore

• d.l. n. 148/2017 conv. con l. n. 172/2017

  richiamato come intervento che ha modificato l'art. 180 l. n. 633/1941 e aperto il mercato ad altri organismi di gestione collettiva

• L. n. 241/1990

  richiamata come disciplina generale dell'accesso documentale

• d.lgs. n. 33/2013

  richiamato per distinguere l'accesso civico dall'accesso documentale

Massime di principio

• Quando una legge speciale assoggetta espressamente un ente alle norme di diritto privato e devolve al giudice ordinario tutte le controversie concernenti la sua attività, tale criterio speciale prevale sulla giurisdizione amministrativa generale in materia di accesso ai documenti.
• Il diritto di accesso documentale ex l. n. 241/1990 non radica la giurisdizione amministrativa se l'oggetto della richiesta è costituito da documenti detenuti da un ente per il quale il legislatore ha previsto una devoluzione generale al giudice ordinario.
• La liberalizzazione di un mercato prima caratterizzato da un regime di esclusiva, e l'assoggettamento dell'attività degli operatori a logiche privatistiche e concorrenziali, è indice forte della natura privatistica delle controversie relative alla gestione dei diritti.
• Nelle controversie sulla giurisdizione occorre distinguere tra la disciplina generale dell'accesso e la disciplina speciale del soggetto che detiene i documenti; la norma speciale può escludere il radicamento della giurisdizione amministrativa anche per atti di diniego di accesso.

Come è indicizzato