Sentenza n. 1187/2026 - Bologna, Sezione 1

Esito

La controversia

I ricorrenti hanno contestato il PEI e il verbale del GLO deducendo che le amministrazioni non avessero adeguatamente considerato la diagnosi funzionale dell’AUSL, la quale indicava la necessità di un assistente alla comunicazione specializzato in LIS in compresenza con le altre figure di sostegno. È stato sostenuto che la previsione di sole 18 ore settimanali di educatore LIS, a fronte di un orario scolastico di 40 ore, fosse insufficiente rispetto alla grave disabilità sensoriale, linguistica e comunicativa del minore, nonché lesiva del diritto fondamentale all’istruzione e all’inclusione scolastica. I ricorrenti hanno inoltre dedotto la mancata personalizzazione del PEI e l’inadeguatezza della motivazione e della progettazione delle misure di sostegno rispetto alle effettive condizioni dell’alunno. In particolare, è stata contestata la possibilità di considerare sufficiente la presenza di un docente di sostegno, anche se dotato di conoscenze di base della LIS, in sostituzione dell’assistente alla comunicazione specializzato.

La decisione

Il TAR ha esaminato congiuntamente i motivi e ha accertato l’illegittimità degli atti impugnati nella parte in cui non prevedevano l’affiancamento dell’educatore specializzato in LIS al docente di sostegno per l’intero orario scolastico. Il giudice ha ritenuto che docente di sostegno e assistente alla comunicazione siano figure diverse, con funzioni non sovrapponibili né sostituibili: il docente svolge attività didattica, mentre l’assistente LIS facilita la comunicazione dell’alunno con i docenti, i compagni e gli altri operatori scolastici. La diagnosi funzionale aveva specificamente individuato l’assistente LIS come necessario in compresenza con le altre figure di sostegno; tale indicazione costituiva, nella fattispecie concreta, una misura minima indispensabile per rendere effettivo il diritto allo studio. La conoscenza anche di base della LIS da parte dell’insegnante di sostegno non è stata ritenuta sufficiente a sostituire la professionalità dell’assistente alla comunicazione. Il TAR ha inoltre chiarito che la discrezionalità del GLO e del Comune nell’organizzazione e nell’allocazione delle risorse non può comprimere il nucleo incomprimibile del diritto all’inclusione scolastica; i vincoli finanziari non possono giustificare la mancata erogazione dell’assistenza necessaria quando, come nel caso di un alunno sordo, l’assenza dell’assistente renderebbe di fatto inutilizzabili le ore di lezione. Poiché l’anno scolastico 2025/2026 era ormai concluso, è stata dichiarata improcedibile la domanda di annullamento e anche la domanda di condanna all’assegnazione delle ore, per sopravvenuta carenza di interesse e inutilità della misura per quell’anno scolastico. È stata invece accolta la domanda di accertamento dell’illegittimità degli atti e del diritto, per l’anno considerato, all’affiancamento dell’educatore LIS per l’intero orario scolastico. Le spese sono state integralmente compensate.

Norme richiamate

• art. 3, commi 2 e 3, l. 104/1992

  La persona con disabilità ha diritto alle prestazioni stabilite in suo favore in relazione alla necessità di sostegno o di sostegno intensivo; il sostegno è intensivo quando la compromissione dell’autonomia personale rende necessario un intervento assistenziale permanente, continuativo e globale.

  La gravità della disabilità e le esigenze individuali di sostegno devono orientare la concreta individuazione delle prestazioni necessarie.

• art. 12, commi 2, 3, 4 e 5, l. 104/1992

  L’integrazione scolastica mira allo sviluppo delle potenzialità nell’apprendimento, nella comunicazione, nelle relazioni e nella socializzazione; è garantito il diritto all’educazione e all’istruzione.

  Il diritto all’istruzione dell’alunno con disabilità non può essere impedito o reso meramente formale dalle difficoltà derivanti dalla disabilità.

• art. 13 l. 104/1992

  Fermo restando l’obbligo degli enti locali di fornire l’assistenza per l’autonomia e la comunicazione personale degli alunni con handicap fisici o sensoriali, sono garantite attività di sostegno mediante l’assegnazione di docenti specializzati.

  L’assistenza all’autonomia e alla comunicazione, di competenza dell’ente locale, è distinta e aggiuntiva rispetto al sostegno didattico assicurato dalla scuola.

• art. 3, comma 5, d.lgs. 66/2017

  Gli enti territoriali provvedono ad assicurare, nei limiti delle risorse disponibili, gli interventi necessari per garantire l’assistenza di loro competenza, inclusa l’assegnazione del personale.

  Il riferimento alle risorse disponibili non consente di negare le prestazioni indispensabili a garantire il nucleo minimo ed effettivo del diritto all’inclusione scolastica.

• art. 7 d.lgs. 66/2017

  Il PEI individua obiettivi, strumenti, strategie, modalità di sostegno didattico e proposta delle risorse professionali da destinare all’assistenza, all’autonomia e alla comunicazione.

  Il PEI deve essere costruito sulla condizione concreta dell’alunno e deve indicare anche le risorse professionali necessarie per assistenza, autonomia e comunicazione.

• art. 2 d.m. interministeriale 29 dicembre 2020, n. 182

  Il PEI è elaborato e approvato dal GLO e tiene conto dell’accertamento della disabilità e del Profilo di funzionamento.

  Il GLO deve elaborare il PEI considerando le risultanze sanitarie e funzionali, con particolare riguardo a facilitatori e barriere secondo il modello ICF.

• art. 15 d.m. interministeriale 29 dicembre 2020, n. 182

  In sede di verifica finale del PEI si procede alla valutazione dei risultati e alla definizione del fabbisogno di risorse per l’anno scolastico successivo.

  La verifica finale deve motivare adeguatamente il fabbisogno delle risorse di sostegno e di assistenza, autonomia e comunicazione.

• art. 5 l.r. Emilia-Romagna n. 26/2001

  I Comuni provvedono, nei limiti delle proprie disponibilità e sulla base del PEI, agli interventi diretti ad assicurare l’accesso e la frequenza al sistema scolastico, anche mediante personale aggiuntivo destinato a favorire autonomia e capacità di comunicazione.

  La discrezionalità finanziaria e organizzativa comunale deve essere esercitata in modo costituzionalmente orientato e non può eliminare l’assistenza indispensabile per l’accesso effettivo alla formazione.

• art. 34, comma 3, c.p.a.

  Il giudice può accertare l’illegittimità dell’atto ai fini dell’interesse residuo del ricorrente.

  Quando la domanda di annullamento diviene improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse, può permanere l’interesse a una pronuncia di accertamento dell’illegittimità, anche in funzione conformativa o risarcitoria.

• art. 73, ultimo comma, c.p.a.

  Il TAR ha ritenuto non necessario l’avviso relativo alla possibile improcedibilità, poiché le ragioni del superamento dell’improcedibilità erano state prospettate dalla stessa parte ricorrente.

• Corte costituzionale, sentenza n. 80/2010

  Il diritto del disabile all’istruzione è un diritto fondamentale e richiede misure di integrazione e sostegno idonee a garantire la frequenza scolastica.

  Le misure devono essere calibrate sulla tipologia e sulla gravità concreta della disabilità; l’autonomia finanziaria comunale non giustifica una compressione assoluta del diritto fondamentale.

• Corte costituzionale, sentenza n. 62/2020

  Nucleo invalicabile di garanzie minime.

  Il diritto sociale all’integrazione scolastica non può essere condizionato finanziariamente in termini assoluti e generali quando siano in gioco le garanzie minime necessarie a renderlo effettivo.

• Corte costituzionale, sentenza n. 127/2023

  L’AAC opera in team con le altre figure del sistema scolastico, senza sovrapposizioni di compiti e funzioni, valorizzando sinergicamente i diversi ambiti di competenza.

  L’assistente all’autonomia e alla comunicazione è una professionalità distinta, che opera in integrazione con docenti curriculari, docente di sostegno e personale ATA.

Massime di principio

• Quando la documentazione sanitaria e funzionale individua per un alunno con grave disabilità uditiva la necessità di un assistente alla comunicazione specializzato in LIS in compresenza con le altre figure di sostegno, tale assistenza costituisce una misura minima indispensabile per rendere effettivo il diritto all’istruzione e all’inclusione scolastica.
• L’assistente alla comunicazione specializzato in LIS e il docente di sostegno svolgono funzioni ontologicamente diverse e non sostituibili: il primo facilita la comunicazione dell’alunno con l’ambiente scolastico, mentre il secondo svolge attività didattica e di sostegno educativo.
• La conoscenza anche di base della LIS da parte del docente di sostegno non consente, di per sé, di ridurre o eliminare la necessaria presenza dell’assistente alla comunicazione specializzato, quando la condizione concreta dell’alunno richieda un supporto comunicativo professionale continuativo.
• La discrezionalità del GLO e dell’ente locale nella determinazione e nell’allocazione delle risorse non può essere esercitata in modo da comprimere il nucleo incomprimibile del diritto all’inclusione scolastica; i limiti finanziari non possono giustificare la mancata erogazione dell’assistenza che costituisce condizione necessaria per accedere effettivamente alle attività didattiche.
• Il PEI deve essere elaborato sulla base della condizione concreta dell’alunno, delle risultanze sanitarie e funzionali, degli obiettivi di comunicazione e autonomia e delle barriere esistenti; la previsione di un numero di ore inferiore al fabbisogno necessario deve essere adeguatamente giustificata e non può fondarsi su una prassi organizzativa generale dell’ente locale.
• Quando, nelle more del giudizio, si conclude l’anno scolastico cui si riferisce il PEI impugnato, la domanda di annullamento e quella di condanna all’assegnazione delle ore possono divenire improcedibili per sopravvenuta carenza di interesse, ma può permanere l’interesse a una pronuncia di accertamento dell’illegittimità dell’atto, con funzione conformativa o eventualmente risarcitoria.

Come è indicizzato