Cassazione Civile, Sentenza n. 11147/2020 del 10/06/2020

Esito

La controversia

Il Tribunale di Palermo, con ordinanza dell’11 febbraio 2016 non impugnata, aveva riconosciuto al richiedente il diritto alla protezione umanitaria. Trasmessi gli atti al Questore di Bergamo, questi aveva negato il rilascio del permesso di soggiorno con provvedimento del 21 marzo 2017, richiamando una precedente condanna per reati in materia di stupefacenti e l’art. 4, comma 3, del D.Lgs. n. 286/1998. Dopo avere adito il TAR di Brescia, che aveva dichiarato il difetto di giurisdizione, il richiedente aveva riassunto la causa davanti al Tribunale di Bergamo chiedendo l’accertamento del diritto al rilascio. Il Tribunale, con decreto del 21-25 settembre 2017, aveva rigettato la domanda per difetto di interesse; la Corte d’appello di Brescia, adita con reclamo, aveva accolto l’impugnazione e dichiarato il diritto al rilascio del permesso. Il Ministero ha proposto ricorso per cassazione con tre motivi. Con il primo ha dedotto la violazione dell’art. 702-quater c.p.c., sostenendo che la controversia era stata trattata con il rito sommario di cognizione e che il reclamo, notificato il 4 novembre 2017 dopo la comunicazione del decreto del Tribunale avvenuta il 25 settembre 2017, fosse tardivo rispetto al termine di trenta giorni. Con il secondo e il terzo, esaminati congiuntamente, ha denunciato la violazione degli artt. 32, 35 e 35-bis del D.Lgs. n. 25/2008 e degli artt. 5, comma 6, e 4, comma 3, del D.Lgs. n. 286/1998: secondo il Ministero, il riconoscimento della protezione umanitaria non escludeva la verifica della pericolosità sociale, riservata al Questore, e il giudice che aveva deciso sulla protezione non poteva sostituirsi a tale verifica.

La decisione

La Corte di cassazione ha rigettato tutti i motivi e il ricorso. Ha respinto il primo motivo perché il procedimento, per le forme effettivamente seguite — udienza camerale e definizione con decreto in primo grado e in sede di reclamo — era regolato dagli artt. 737 e seguenti c.p.c., come procedimento di volontaria giurisdizione, e non dal rito sommario di cognizione; la controversia non rientrava inoltre tra quelle assoggettate a tale rito dagli artt. 16-20 del D.Lgs. n. 150/2011. Non era quindi applicabile il termine di trenta giorni dell’art. 702-quater c.p.c. Quanto agli altri motivi, la Corte ha affermato che, dopo il riconoscimento non impugnato del diritto alla protezione umanitaria, il Questore non dispone di discrezionalità valutativa sulla concessione del permesso, ferma la verifica dei requisiti ulteriori previsti dalla disciplina attuativa. In caso di diniego amministrativo adottato in tale fase, il richiedente può rivolgersi al giudice ordinario per conseguire la protezione riconosciuta. La condanna penale non produce automaticamente l’esclusione o il diniego: l’eventuale pericolosità deve essere oggetto di una valutazione concreta, che nel provvedimento del Questore mancava. La Corte ha quindi confermato la decisione della Corte d’appello di Brescia. Ha compensato le spese di lite e ha escluso il raddoppio del contributo unificato a carico della pubblica amministrazione soccombente, in ragione del meccanismo della prenotazione a debito.

Norme richiamate

• artt. 737 ss. c.p.c.

  Le descritte forme, osservate nel corso dell’intero procedimento che ha replicato, per la prima fase e per quella successiva del reclamo, i momenti della fissazione dell’udienza camerale e della definizione per decreto, depongono in modo inequivoco per l’individuazione del rito applicato in quello previsto, per gli affari di volontaria giurisdizione, dall’art. 737 c.p.c. e ss..

  La qualificazione del procedimento dipende dalle forme concretamente seguite: udienza camerale e definizione con decreto in entrambe le fasi indicavano il rito di volontaria giurisdizione.

• artt. 16-20 D.Lgs. n. 150/2011

  La controversia di specie, avente ad oggetto il provvedimento della Corte di appello che – pronunciando sul diniego D.Lgs. n. 286 del 1998, ex art. 4, comma 3 frapposto dal Questore al rilascio di un permesso di soggiorno per motivi umanitari in esito ad ordinanza, non impugnata, con cui il competente tribunale aveva dichiarato il diritto del richiedente ad ottenere la protezione umanitaria – ha dichiarato il diritto del richiedente al rilascio di un permesso di soggiorno per motivi umanitari, non rientra nella ipotesi assoggettate dal cd. decreto riti al rito sommario di cognizione.

  Le controversie sul diniego del Questore al rilascio del permesso umanitario dopo il riconoscimento giudiziale della protezione non rientrano, per il solo fatto di essere riconducibili alla protezione internazionale, nelle ipotesi sottoposte al rito sommario elencate dagli artt. 16-20 del decreto.

• art. 2 Cost.

  Nella indicata premessa, si ha che al Questore non è più attribuita alcuna discrezionalità valutativa in ordine all’adozione dei provvedimenti riguardanti i permessì umanitari e tanto in coerenza con il rilievo che la situazione giuridica soggettiva dello straniero ha natura di diritto soggettivo, da annoverarsi tra i diritti umani fondamentali garantiti dall’art. 2 Cost. e dall’art. 3 della Convenzione Europea dei Diritti dell’Uomo, e, pertanto, non è degradabile ad interesse legittimo per effetto di valutazioni discrezionali affidate al potere amministrativo, al quale può pertanto rimettersi solo l’accertamento dei presupposti di fatto legittimanti la protezione umanitaria, nell’esercizio di una mera discrezionalità tecnica, essendo il bilanciamento degli interessi e delle situazioni costituzionalmente tutelate riservato al legislatore.

  Il diritto alla protezione umanitaria è un diritto soggettivo riconducibile ai diritti fondamentali e non può essere degradato a interesse legittimo da valutazioni discrezionali dell’amministrazione; al Questore spetta l’accertamento tecnico dei presupposti di fatto, non una nuova valutazione discrezionale sulla concessione.

• art. 3 CEDU

  Nella indicata premessa, si ha che al Questore non è più attribuita alcuna discrezionalità valutativa in ordine all’adozione dei provvedimenti riguardanti i permessì umanitari e tanto in coerenza con il rilievo che la situazione giuridica soggettiva dello straniero ha natura di diritto soggettivo, da annoverarsi tra i diritti umani fondamentali garantiti dall’art. 2 Cost. e dall’art. 3 della Convenzione Europea dei Diritti dell’Uomo, e, pertanto, non è degradabile ad interesse legittimo per effetto di valutazioni discrezionali affidate al potere amministrativo, al quale può pertanto rimettersi solo l’accertamento dei presupposti di fatto legittimanti la protezione umanitaria, nell’esercizio di una mera discrezionalità tecnica, essendo il bilanciamento degli interessi e delle situazioni costituzionalmente tutelate riservato al legislatore.

  La protezione umanitaria, quale posizione soggettiva collegata ai diritti fondamentali richiamati dalla norma, non è rimessa a una nuova scelta discrezionale dell’amministrazione una volta riconosciutone giudizialmente il diritto.

• art. 28, comma 1, lett. d), D.P.R. n. 394/1999

  Resta invece attribuita al Questore la verifica dei requisiti ulteriori per il rilascio del permesso umanitario, nell’ambito della previsione di attuazione di cui ai D.P.R. n. 394 del 1999, art. 28, comma 1, lett. d) non modificata dal D.P.R. n. 334 del 2004, art. 22.

  Al Questore resta affidata la verifica dei requisiti ulteriori per il rilascio del permesso umanitario previsti dalla disposizione attuativa, distinta dalla valutazione sul diritto alla protezione già riconosciuto dal giudice.

• art. 4, comma 3, D.Lgs. n. 286/1998

  Il giudice ordinario, adito alle indicate condizioni, ha quindi correttamente rilevato come il Questore di Bergamo, all’esito dell’operato accertamento giurisdizionale, fosse ormai tenuto al rilascio del permesso, ancora incidentalmente rilevando la Corte di appello di Brescia la mancanza nel provvedimento del Questore di ogni giudizio sulla pericolosità che fosse in concreto formulato, previa esclusione dell’operatività di ogni automatismo in conseguenza di condanne penali riportate.

  La condanna penale non comporta automaticamente il diniego del permesso: quando la pericolosità rilevi, deve essere oggetto di una valutazione concreta; inoltre, dopo il riconoscimento giudiziale non impugnato della protezione umanitaria, il Questore è tenuto a dare attuazione al diritto riconosciuto, ferma la verifica degli ulteriori requisiti previsti.

Massime di principio

• La natura del rito va individuata in base alle forme concretamente seguite nel procedimento: la trattazione camerale e la definizione con decreto in entrambe le fasi sono indici del rito di volontaria giurisdizione previsto dagli artt. 737 e seguenti c.p.c.; non è sufficiente un riferimento isolato, nella fase introduttiva, all’art. 702-bis c.p.c. per assoggettare il giudizio al rito sommario.
• Il termine d’impugnazione previsto dall’art. 702-quater c.p.c. non si applica a una controversia che, per materia e rito effettivamente seguito, non rientri tra quelle assoggettate al rito sommario di cognizione.
• Una volta riconosciuto con provvedimento giudiziale non impugnato il diritto alla protezione umanitaria, il Questore non può rivalutare discrezionalmente la sussistenza del diritto né negare il permesso per ragioni già assorbite dall’accertamento giudiziale; restano ferme le verifiche dei requisiti ulteriori attribuitegli dalla disciplina attuativa.
• La condanna penale non determina automaticamente il diniego del permesso sulla base dell’art. 4, comma 3, del D.Lgs. n. 286/1998: l’eventuale pericolosità deve essere valutata in concreto dall’autorità competente.

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