Cassazione Civile, Sentenza n. 11126/2020 del 10/06/2020

Esito

La controversia

La società concessionaria, titolare di una concessione per derivare acqua pubblica destinata alla produzione idroelettrica, aveva impugnato davanti al Tribunale Superiore delle Acque Pubbliche le note regionali del 7 marzo 2016, nn. 6552 e 6558, con cui la Regione aveva assentito al Comune una concessione per uso potabile su una parte della portata già concessa alla società, senza indennizzo. Con motivi aggiunti aveva impugnato il decreto regionale n. 1145/AMB del 17 maggio 2016, che aveva rilasciato la concessione al Comune. La società sosteneva che il disciplinare della propria concessione, del 26 aprile 1948, imponesse di fornire acqua ai Comuni soltanto per usi coperti da regolare concessione e che il Comune non fosse titolare di una precedente concessione. Contestava inoltre l’interpretazione della clausola, l’assenza di quantificazione della quantità d’acqua da riservare, il richiamo alla pianificazione del bilancio idrico e all’impoverimento delle sorgenti, nonché l’accertamento del fabbisogno idropotabile comunale e la valutazione tecnica compiuta dal TSAP. Il TSAP aveva respinto il ricorso, ritenendo prevalenti le esigenze pubbliche di approvvigionamento umano e non dovuto un indennizzo. In Cassazione la società ha articolato cinque motivi: 1) violazione dell’art. 115 c.p.c. e degli artt. 1 e 2 del R.D. n. 1775/1933, in relazione all’interpretazione del disciplinare e alla necessità di una concessione comunale; 2) violazione degli artt. 1346 e 1362 c.c., per l’asserita genericità della quantità d’acqua riservata e per avere il TSAP interpretato la clausola considerando la situazione attuale anziché quella del 1948; 3) violazione degli artt. 112 e 132 c.p.c., per motivazione ritenuta inconferente sul rapporto tra pianificazione del bilancio idrico e sottrazione dell’utenza senza indennizzo; 4) ulteriore violazione dell’art. 112 c.p.c., per omessa risposta alla contestazione relativa all’impoverimento delle sorgenti e alla correttezza dell’esercizio della derivazione idroelettrica; 5) violazione dell’art. 143 del R.D. n. 1775/1933 e di ulteriori norme processuali e amministrative, nonché asserito eccesso di potere giurisdizionale, in relazione alla valutazione del fabbisogno idropotabile del Comune e alle valutazioni tecniche della Regione.

La decisione

Le Sezioni Unite hanno respinto anzitutto l’eccezione comunale di inammissibilità: contro le decisioni del TSAP rese nelle materie di cui all’art. 143 del R.D. n. 1775/1933 sono deducibili anche motivi di violazione di legge, nei limiti ammessi dall’art. 111 Cost.; il sindacato sulla motivazione è circoscritto ai vizi risultanti dal testo della decisione, quali inesistenza, contraddittorietà o apparenza, e non consente una nuova verifica della sufficienza della motivazione o delle risultanze di fatto. Nel merito, il primo motivo è stato rigettato perché la concessione di derivazione non attribuisce un diritto privato assoluto sulle acque: la destinazione pubblica e le esigenze collettive, compreso l’approvvigionamento umano, possono riespandersi e prevalere, senza indennizzo per la compressione dell’utenza, restando possibile, ricorrendone i presupposti, l’adeguamento del canone all’utilizzo effettivo. Il secondo motivo è stato rigettato: la clausola del disciplinare va interpretata nel contesto della disciplina pubblicistica delle acque e in modo conforme alla normativa applicabile; la destinazione pubblica conforma la concessione e prevale su eventuali clausole difformi. I terzo e quarto motivi, esaminati congiuntamente, sono stati rigettati: le determinazioni impugnate subordinavano l’uso idroelettrico all’utilizzazione sostenibile delle acque e alla tutela degli interessi pubblici; la motivazione poteva essere integrata dalla Cassazione su questioni di diritto che non richiedessero ulteriori accertamenti. Le contestazioni sull’impoverimento delle sorgenti investivano inoltre valutazioni probatorie e tecniche non riesaminabili in quella sede, essendo sorrette da adeguata valutazione. Il quinto motivo è stato rigettato: il provvedimento incideva direttamente sulle modalità di utilizzazione delle acque pubbliche e rientrava quindi nella giurisdizione del TSAP; sono state dichiarate inammissibili le censure volte a contestare la rilevanza attribuita alle ragioni amministrative risultanti dalla documentazione acquisita. Il ricorso è stato integralmente rigettato. La ricorrente è stata condannata a rifondere a ciascuno dei due controricorrenti 4.700 euro, di cui 200 euro per esborsi, oltre spese forfettarie del 15% e accessori di legge. È stato inoltre dichiarato sussistente, se dovuto, l’obbligo di versare l’ulteriore contributo unificato pari a quello previsto per il ricorso.

Norme richiamate

• art. 111 Cost.

  Quest’ultima norma, infatti, deve essere letta alla luce dell’art. 111 Cost., il quale limita il ricorso per cassazione ai soli motivi inerenti alla giurisdizione soltanto con riferimento alle sentenze del Consiglio di Stato e della Corte dei conti.

  L’art. 111 Cost. non limita ai soli motivi di giurisdizione il ricorso contro le decisioni del TSAP nelle materie considerate: sono deducibili anche le violazioni di legge nei limiti indicati dalla Corte.

• art. 143 R.D. 11 dicembre 1933, n. 1775

  in base al principio desumibile dal R.D. 11 dicembre 1933, n. 1775, art. 143, comma 1, lett. a), – che attribuisce alla cognizione diretta del Tribunale superiore delle acque pubbliche i ricorsi per incompetenza, eccesso di potere e violazione di legge avverso i provvedimenti presi dall’amministrazione “in materia di acque pubbliche” – devono ritenersi devoluti alla cognizione di tale Tribunale tutti i ricorsi avverso i provvedimenti che, per effetto della loro incidenza sulla realizzazione, sospensione o eliminazione di un’opera idraulica riguardante un’acqua pubblica, concorrono, in concreto, a disciplinare le modalità di utilizzazione di quell’acqua

  La giurisdizione del TSAP comprende i ricorsi contro provvedimenti che incidono direttamente e concretamente sulle modalità di utilizzazione delle acque pubbliche, anche se il potere amministrativo esercitato riguarda interessi più ampi.

• art. 200 R.D. 11 dicembre 1933, n. 1775

  Tale disposizione si ritiene unanimemente applicabile non solo contro le sentenze rese nei giudizi su diritti soggettivi, ma anche contro quelle emesse nelle materie contemplate nell’art. 143 T.U. cit., che l’art. 201 riteneva impugnabili solo per motivi attinenti alla giurisdizione.

  La disciplina dell’art. 200, che ammette il ricorso per violazione o falsa applicazione di legge, si applica anche alle decisioni del TSAP nelle materie amministrative contemplate dall’art. 143, in coerenza con l’art. 111 Cost.

• art. 201 R.D. 11 dicembre 1933, n. 1775

  Quest’ultima norma, infatti, deve essere letta alla luce dell’art. 111 Cost., il quale limita il ricorso per cassazione ai soli motivi inerenti alla giurisdizione soltanto con riferimento alle sentenze del Consiglio di Stato e della Corte dei conti.

  La previsione dell’art. 201 che circoscriveva l’impugnazione ai motivi di giurisdizione deve essere letta in modo compatibile con l’art. 111 Cost. e non impedisce il ricorso per violazione di legge contro le decisioni del TSAP.

• art. 384 c.p.c.

  In tal caso, la Corte di cassazione, in ragione della funzione nomofilattica ad essa affidata dall’ordinamento, nonchè dei principi di economia processuale e di ragionevole durata del processo, di cui all’art. 111 Cost., comma 2, ha il potere, in una lettura costituzionalmente orientata dell’art. 384 c.p.c., di correggere la motivazione anche a fronte di un error in procedendo, quale la motivazione omessa, mediante l’enunciazione delle ragioni che giustificano in diritto la decisione assunta, anche quando si tratti dell’implicito rigetto della domanda perchè erroneamente ritenuta assorbita, sempre che si tratti di questione che non richieda ulteriori accertamenti in fatto.

  La Cassazione può correggere o integrare la motivazione, anche in presenza di un vizio processuale, quando la questione sia di diritto e possa essere decisa senza ulteriori accertamenti di fatto.

• art. 45 R.D. 11 dicembre 1933, n. 1775

  In relazione a tale status, gli eventuali diritti dei privati (che non possono mai essere diritti assoluti) sono acquisiti con la condizione implicita che siano fatte salve le esigenze, anche straordinarie, della collettività, il cui diritto all’uso delle acque pubbliche, sempre latente, può riespandersi in ogni momento, senza che nulla possa pretendere il concessionario, consapevole di tale limite, al quale compete soltanto un riallineamento del canone con l’effettivo utilizzo (rapportato alle riduzioni temporali e quantitative) dell’acqua.

  La concessione di derivazione non attribuisce un diritto assoluto all’intangibilità della portata. Quando prevalgano esigenze pubbliche di utilizzazione, il concessionario non ha diritto a indennizzo per la compressione della concessione, ferma la possibilità di adeguare il canone all’effettivo utilizzo.

• artt. 1 e 2 R.D. 11 dicembre 1933, n. 1775

  La censura è mal posta, perchè fa riferimento a parametri di tutela della concessione in termini privatistici, mentre nella specie trattasi del regime giuridico delle acque pubbliche che hanno un loro particolare status (v. art. 1 T.U. sulle acque, vigente ratione temporis e D.P.R. n. 238 del 1999, art. 1).

  Le disposizioni vanno considerate nel quadro del regime pubblicistico delle acque: la concessione non trasforma l’acqua pubblica in un bene di proprietà del concessionario e resta subordinata alle esigenze collettive.

• artt. 1346 e 1362 c.c.

  Solo in quest’ottica possono assumere esatto rilievo le determinazioni complessive contenute nel disciplinare, come chiaramente posto in luce dal TSAP nella decisione impugnata.

  La clausola del disciplinare va interpretata considerando il suo contenuto complessivo e il contesto normativo pubblicistico in cui si inserisce, non isolando il significato astratto delle singole parole.

• artt. 112, 115 e 132 c.p.c.

  Con il terzo motivo la ricorrente lamenta la violazione degli artt. 112 e 132 c.p.c. laddove il TSAP nel confermare il provvedimento regionale impugnato ha statuito che nell’ambito della normativa di settore volta alla pianificazione del bilancio idrico non appare contraddittorio che eventuali diminuzioni possano essere limitate alle aree dove si verificano specifici squilibri, in relazione alle caratteristiche del territorio.

  Le censure di omessa pronuncia, violazione delle regole di valutazione delle prove e vizio di motivazione non consentono di rimettere in discussione in Cassazione accertamenti tecnici e probatori adeguatamente motivati; la motivazione omessa su questioni di diritto può essere integrata se non occorrono ulteriori accertamenti di fatto.

• art. 13, comma 1-quater, D.P.R. 30 maggio 2002, n. 115

  Poichè il ricorso è stato proposto successivamente al 30 gennaio 2013 ed è rigettato, sussistono le condizioni per dare atto – ai sensi della L. 24 dicembre 2012, n. 228, art. 1, comma 17 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato – Legge di stabilità 2013), che ha aggiunto il comma 1-quater del testo unico di cui al D.P.R. 30 maggio 2002, n. 115, art. 13 – della sussistenza dell’obbligo di versamento, da parte della ricorrente, dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello previsto per la stessa impugnazione, se dovuto.

  In caso di rigetto del ricorso proposto dopo il 30 gennaio 2013, ricorrono i presupposti per dichiarare l’obbligo di versare l’ulteriore contributo unificato, pari a quello dovuto per l’impugnazione, se dovuto.

Massime di principio

• La concessione di derivazione di acqua pubblica attribuisce un’utilità subordinata alla persistente destinazione pubblica della risorsa e alle esigenze collettive: il concessionario non può opporre un diritto assoluto all’intangibilità della portata quando occorra soddisfare prioritarie esigenze di approvvigionamento umano.
• La compressione della derivazione per l’emersione o la prevalenza di esigenze pubbliche non comporta, di per sé, un diritto del concessionario a indennizzo o risarcimento; può invece rilevare, ricorrendone i presupposti, l’adeguamento del canone in rapporto alla quantità e al tempo di effettivo utilizzo.
• Le clausole di un disciplinare di concessione di acqua pubblica devono essere interpretate nel loro contesto complessivo e in conformità alla normativa pubblicistica che governa la risorsa; tale disciplina conforma la concessione e prevale sulle eventuali clausole incompatibili.
• Rientrano nella giurisdizione del Tribunale Superiore delle Acque Pubbliche i ricorsi contro provvedimenti che incidono direttamente e concretamente sulle modalità di utilizzazione delle acque pubbliche, anche quando l’atto persegua interessi territoriali più ampi.
• Nel ricorso per cassazione contro decisioni del TSAP, il sindacato sulla motivazione non consente una nuova valutazione della sufficienza o della razionalità degli accertamenti di fatto e delle risultanze tecniche; è limitato ai vizi di motivazione rilevabili dal testo della decisione.
• La Cassazione può integrare la motivazione su una questione di diritto, anche in presenza di un vizio processuale, se la soluzione non richiede ulteriori accertamenti di fatto.

Come è indicizzato