Sentenza n. 6835/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 7

Esito

La controversia

La società appellante contestava la sentenza di primo grado, deducendo l'erronea qualificazione della nota comunale dell'11 settembre 2024 come atto meramente ricognitivo e non lesivo, nonché l'erronea dichiarazione di tardività dell'impugnazione degli atti comunali anteriori relativi all'affidamento o all'estensione delle concessioni demaniali marittime. Sosteneva che il Comune avrebbe dovuto indire gare pubbliche, in applicazione dell'art. 49 TFUE, dell'art. 12 della direttiva 2006/123/CE e della delibera comunale del 7 marzo 2024, e che le proroghe sino al 2033, adottate in applicazione della l. n. 145/2018, fossero prive di effetti e disapplicabili senza necessità di impugnazione. Contestava inoltre l'idoneità della procedura prevista dagli artt. 36 e 37 cod. nav. e dall'art. 18 del regolamento di esecuzione del codice della navigazione a garantire pubblicità, imparzialità, trasparenza e partecipazione di tutti i potenziali candidati. Deduceva, infine, l'erroneità della declaratoria di inammissibilità della domanda di accertamento e lamentava che la procedura relativa ad alcune concessioni avrebbe limitato la partecipazione ai titolari e ai soggetti che avevano già presentato domande concorrenti.

La decisione

L'appello è stato respinto e la sentenza del TAR è stata confermata. Il Consiglio di Stato ha ritenuto inammissibile per carenza di interesse l'impugnazione della nota comunale dell'11 settembre 2024, poiché essa non aveva contenuto provvedimentale autonomo, ma si limitava a riepilogare procedure già svolte e concessioni già assegnate, indicando che per le aree interessate da domande concorrenti sarebbe stata avviata una procedura competitiva ai sensi dell'art. 37 cod. nav. L'eventuale annullamento della nota non avrebbe quindi procurato alcuna utilità concreta alla società, la cui pretesa lesione derivava da atti anteriori alla sua costituzione e rimasti inoppugnati. Il Collegio ha inoltre confermato l'irricevibilità per tardività dell'impugnazione degli altri atti comunali. Ha distinto il caso dalle mere proroghe automatiche e generalizzate, che, in quanto direttamente fondate su norme nazionali contrastanti con il diritto unionale, devono essere disapplicate e sono prive di effetti. Nel caso concreto, invece, il Comune aveva avviato una procedura pubblica, pubblicato avvisi ai sensi dell'art. 18 del regolamento di esecuzione del codice della navigazione, raccolto eventuali domande concorrenti e previsto procedure competitive per le concessioni interessate da concorrenza. Le eventuali violazioni del diritto unionale riguardavano dunque il modo di esercizio del potere concessorio e comportavano annullabilità, non nullità, degli atti. Ne derivava l'onere di impugnazione entro il termine decadenziale, non potendo gli atti ormai consolidati essere rimessi in discussione mediante una successiva istanza o un'azione di accertamento. La domanda di accertamento è stata correttamente dichiarata inammissibile perché utilizzata, in concreto, per eludere il termine decadenziale dell'azione di annullamento. Spese integralmente compensate per la novità delle questioni.

Norme richiamate

• art. 49 TFUE

  Il rispetto della libertà di stabilimento rileva nel regime di affidamento delle concessioni demaniali marittime aventi rilevanza economica.

• art. 12 direttiva 2006/123/CE

  Le concessioni demaniali marittime caratterizzate da scarsità delle risorse o da interesse transfrontaliero devono essere affidate mediante procedure selettive trasparenti e imparziali; le proroghe automatiche incompatibili con tale disciplina non devono essere applicate.

• art. 36 cod. nav.

  Attribuisce all'amministrazione il potere di concedere l'uso dei beni del demanio marittimo compatibilmente con le esigenze del pubblico uso; nel caso esaminato non è stata contestata la legittimità della norma attributiva del potere.

• art. 37 cod. nav.

  Disciplina la scelta del concessionario e prevede, in caso di domande concorrenti e in assenza di ragioni di preferenza, il ricorso a una procedura competitiva tra i richiedenti.

• art. 18 d.P.R. 328/1952

  Prevede la pubblicazione delle domande di concessione demaniale marittima per consentire la presentazione di osservazioni o domande concorrenti; nel caso concreto tale procedura è stata ritenuta parte di un articolato procedimento selettivo.

• art. 1, commi 682 e 683, l. 145/2018

  Le proroghe automatiche delle concessioni demaniali marittime fondate su tali disposizioni, in contrasto con il diritto unionale, non devono essere applicate; il caso concreto, tuttavia, è stato ritenuto diverso perché il Comune aveva svolto una procedura selettiva.

• art. 21-septies l. 241/1990

  Le ipotesi di nullità del provvedimento amministrativo sono tipiche e il contrasto con il diritto dell'Unione europea, di regola, non vi rientra.

• art. 21-octies l. 241/1990

  La violazione del diritto unionale da parte di un provvedimento amministrativo, quando riguarda le modalità di esercizio di un potere esistente, determina annullabilità per violazione di legge.

• artt. 29 e 41 c.p.a.

  Gli atti amministrativi annullabili devono essere impugnati entro il termine decadenziale; il decorso del termine ne determina il consolidamento e l'inoppugnabilità.

• art. 55, comma 10, c.p.a.

  Consente, in sede cautelare, la sollecita fissazione dell'udienza di merito; nel caso concreto il Consiglio di Stato aveva accolto l'istanza cautelare solo a tale fine.

• art. 1 l. 118/2022, come modificato dal d.l. 131/2024

  È richiamato con riguardo alla salvezza delle procedure selettive svolte anteriormente, senza costituire la ratio decisiva del rigetto dell'appello.

Massime di principio

• Le proroghe automatiche e generalizzate delle concessioni demaniali marittime turistico-ricreative, direttamente disposte da norme nazionali contrastanti con l'art. 49 TFUE e con l'art. 12 della direttiva 2006/123/CE, non devono essere applicate né dall'amministrazione né dal giudice e sono prive di effetti, senza necessità di impugnare gli atti meramente ricognitivi di tale proroga.
• Quando l'amministrazione non si limita a recepire una proroga automatica, ma esercita il proprio potere concessorio mediante un procedimento selettivo fondato sugli artt. 36 e 37 cod. nav. e sull'art. 18 del regolamento di esecuzione, l'eventuale violazione dei requisiti unionali di pubblicità, imparzialità e trasparenza riguarda il quomodo dell'esercizio del potere e determina annullabilità, non nullità, dell'atto.
• Il contrasto di un provvedimento amministrativo con il diritto dell'Unione europea comporta annullabilità quando la norma interna attributiva del potere non è incompatibile con il diritto unionale e la censura riguarda soltanto le modalità di esercizio del potere; l'atto deve pertanto essere impugnato entro il termine decadenziale previsto dal processo amministrativo.
• Una nota amministrativa che si limiti a riepilogare procedure già concluse e a confermare precedenti determinazioni, senza innovare l'assetto degli interessi, è atto meramente ricognitivo o confermativo e non è autonomamente lesiva; la sua impugnazione è inammissibile se dall'annullamento non può derivare alcuna utilità concreta.
• L'azione di accertamento nel processo amministrativo, pur ammessa quando manchino azioni tipiche idonee a garantire una tutela effettiva, non può essere utilizzata strumentalmente per eludere il termine decadenziale dell'azione di annullamento contro provvedimenti ormai consolidati.

Come è indicizzato