Cassazione Civile, Ordinanza n. 10078/2023 del 14/04/2023

Esito

La controversia

La controversia trae origine da un lungo procedimento amministrativo relativo a una proposta di finanza di progetto per la realizzazione di un parcheggio interrato. L'operatore economico aveva ottenuto in origine la dichiarazione di pubblico interesse della proposta e aveva poi contestato il mancato avvio della gara, l'approvazione di un nuovo piano particolareggiato ritenuto incompatibile con l'intervento e il diniego di riattivazione del procedimento. Dopo una serie di giudizi amministrativi, il Consiglio di Stato aveva rigettato le domande risarcitorie e demolitorie. In Cassazione il ricorrente ha proposto cinque motivi, tutti qualificati come eccesso di potere giurisdizionale per invasione della sfera del legislatore: 1) avrebbe introdotto una regola processuale inesistente imponendo una riproposizione letterale dei motivi d'appello ex art. 101, comma 2, c.p.a.; 2) avrebbe invertito l'ordine logico/processuale subordinando la tutela del diritto di difesa alla previa delibazione sulla domanda demolitoria; 3) avrebbe creato un inesistente principio di pregiudizialità amministrativa, negando la risarcibilità in assenza della domanda di annullamento ammissibile; 4) avrebbe limitato il risarcimento ai casi di riconoscimento della spettanza del bene della vita, escludendo il danno da mere illegittimità procedurali; 5) avrebbe attribuito efficacia preclusiva al giudicato formatosi sulla sentenza resa in sede di ottemperanza, nonostante i limiti oggettivi del relativo giudizio e dei precedenti giudicati. Il Comune ha resistito con controricorso.

La decisione

La Corte di cassazione ha dichiarato inammissibile il ricorso. Ha ritenuto che tutte le censure denunciassero, in realtà, errores in iudicando o errores in procedendo e non un vero e proprio sconfinamento del giudice amministrativo dai limiti esterni della giurisdizione. La sentenza impugnata si è limitata a interpretare le norme processuali e sostanziali applicabili al caso concreto, senza creare norme nuove. La Corte ha inoltre osservato che la ratio decidendi della sentenza amministrativa non consisteva nella negazione astratta dell'autonomia tra azione demolitoria e azione risarcitoria, ma nell'impossibilità, nel caso concreto, di provare l'illegittimità dell'azione amministrativa una volta maturata la preclusione processuale sui motivi demolitori. Conseguentemente il ricorso è stato dichiarato inammissibile e il ricorrente condannato alle spese in favore del Comune.

Norme richiamate

• art. 101, comma 2, c.p.a.

  espressamente riproposte nell'atto di appello

  La mancata espressa riproposizione delle domande o censure non esaminate in primo grado determina una presunzione di rinuncia; non è sufficiente un mero rinvio per relationem o la riproposizione solo nelle memorie conclusionali.

• art. 30 c.p.a.

  L'azione risarcitoria è autonoma rispetto a quella demolitoria, ma il danneggiato deve comunque provare, nel caso concreto, l'illegittimità dell'azione amministrativa posta a fondamento della domanda di danno.

• art. 105 c.p.a.

  Richiamato dal ricorrente in relazione alla pretesa inversione dell'ordine processuale, ma la Corte non ha ravvisato alcuna creazione normativa del giudice amministrativo.

• art. 111, comma ottavo, Cost.

  Il sindacato delle Sezioni Unite è limitato ai soli limiti esterni della giurisdizione; non consente di riesaminare errori interpretativi o applicativi del giudice speciale.

• art. 24 Cost.

  Invocato dal ricorrente a sostegno del diritto di difesa, ma le doglianze sono state qualificate come censure di merito non idonee a integrare eccesso di potere giurisdizionale.

• art. 6 CEDU

  La dedotta violazione della garanzia convenzionale può, al più, integrare un errore in iudicando, non un difetto dei limiti esterni della giurisdizione.

• art. 47, par. 1, Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea

  La sua evocazione non muta i confini del controllo delle Sezioni Unite, che resta circoscritto alla giurisdizione e non alle opzioni interpretative del giudice amministrativo.

• art. 2 Direttiva 89/665/CEE

  Richiamato per sostenere una tutela risarcitoria ampia, ma la Corte ha ritenuto che la possibile erroneità nell'interpretazione di tale disciplina non integri eccesso di potere giurisdizionale.

• art. 7, comma 4, c.p.a.

  Richiamato dal ricorrente in relazione alla tutela risarcitoria, ma senza rilievo ai fini del controllo sui limiti esterni della giurisdizione.

• art. 30, comma 2, c.p.a.

  Invocato per sostenere il diritto al risarcimento per ogni illegittimità, ma la Corte ha considerato la doglianza come censura di corretto esercizio della giurisdizione, non di sua assenza.

• art. 112 c.p.a.

  Richiamato quanto ai rapporti tra azione di ottemperanza e azione di annullamento/condanna, ma la Corte ha escluso che l'interpretazione data dal Consiglio di Stato integri produzione normativa.

• art. 2909 c.c.

  Richiamato per sostenere l'efficacia del giudicato; la Corte ha ritenuto la questione interna all'interpretazione del decisum, non ai limiti esterni della giurisdizione.

• art. 324 c.p.c.

  Richiamato insieme alle norme sul giudicato per contestare l'effetto preclusivo attribuito alle precedenti decisioni.

• art. 375, ultimo comma, c.p.c.

  La Corte ha escluso i presupposti per la trattazione in pubblica udienza, rilevando l'inammissibilità del ricorso alla luce della giurisprudenza consolidata.

• art. 100 c.p.c.

  Richiamato dal ricorrente in tema di interesse ad agire, ma senza incidenza sulla decisione finale sulla giurisdizione.

• art. 39 d.lgs. n. 104/2010

  Evocato dal ricorrente in relazione all'interesse a procedere, ma la Corte non ha ritenuto integrato alcun eccesso di potere giurisdizionale.

• art. 13, comma 1-quater, d.P.R. n. 115 del 2002

  Norma richiamata nel dispositivo per le conseguenze contributive del rigetto/inammissibilità del ricorso.

Massime di principio

• Il vizio di eccesso di potere giurisdizionale per invasione della sfera riservata al legislatore sussiste solo quando il giudice speciale applichi una norma da lui stesso creata, e non quando si limiti a interpretare in modo estensivo, restrittivo o persino erroneo una norma esistente.
• L'errore nell'interpretazione delle norme processuali o sostanziali, anche se conduce a una negazione concreta di tutela, integra al più un errore in iudicando o in procedendo e non una violazione dei limiti esterni della giurisdizione.
• Nel processo amministrativo, la mancata espressa riproposizione in appello delle domande o censure non esaminate in primo grado può comportare rinuncia processuale e preclusione della loro esame; il mero rinvio agli atti di primo grado non è sufficiente.
• L'autonomia tra azione di annullamento e azione risarcitoria non esonera la parte dall'onere di dimostrare, nel caso concreto, l'illegittimità dell'azione amministrativa posta a fondamento del danno richiesto.
• L'efficacia del giudicato e la delimitazione oggettiva delle precedenti decisioni sono questioni di interpretazione del decisum e non diventano, di per sé, problemi di giurisdizione.
• La violazione di norme dell'Unione europea o della CEDU, ove prospettata come errore del giudice nel decidere il merito, non trasforma la censura in eccesso di potere giurisdizionale.
• Il controllo della Corte di cassazione sulle sentenze del giudice speciale ex art. 111, comma 8, Cost. resta circoscritto ai limiti esterni della giurisdizione e non consente di riesaminare il merito delle scelte ermeneutiche compiute dal giudice di merito.

Come è indicizzato