Sentenza n. 390/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 2

Esito

La controversia

Le appellanti contestavano la sentenza del TAR Lazio deducendo, con due motivi congiuntamente esaminati, la violazione del diritto dell’Unione europea, dei principi di certezza del diritto e legittimo affidamento e degli artt. 16 e 17 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, sostenendo che la disciplina del c.d. spalma-incentivi fosse incompatibile con tali principi almeno per le convenzioni relative a impianti entrati in esercizio prima del 31 dicembre 2012. In particolare, le convenzioni stipulate sotto i primi quattro Conti energia non prevedevano il potere del GSE di modificarne unilateralmente il contenuto e contenevano una clausola che imponeva la forma scritta per gli accordi modificativi o integrativi, a pena di nullità. Le appellanti sostenevano quindi di non aver potuto prevedere la rimodulazione peggiorativa degli incentivi. Con il secondo motivo denunciavano l’omessa motivazione della sentenza di primo grado sulla distinzione tra convenzioni stipulate sotto i primi quattro Conti energia e convenzioni relative al quinto Conto energia. Chiedevano la disapplicazione dell’art. 26, commi 2 e 3, d.l. 91/2014 oppure un nuovo rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia dell’Unione europea.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto l’appello e confermato la sentenza del TAR Lazio. Ha ritenuto infondate entrambe le censure, richiamando precedenti della Sezione VI e la giurisprudenza della Corte costituzionale e della Corte di giustizia. La Corte di giustizia ha già stabilito che il diritto dell’Unione non osta a una normativa nazionale che riduca o differisca incentivi fotovoltaici già previsti ma non ancora dovuti, purché siano rispettati i principi di certezza del diritto e legittimo affidamento. La mancata previsione, nelle convenzioni anteriori al 31 dicembre 2012, di uno ius variandi del GSE non è decisiva: tali convenzioni disciplinavano solo le modalità pratiche di erogazione, mentre l’an e il quantum dell’incentivo erano determinati dalla legge e dai provvedimenti amministrativi, non dalla libera negoziazione. Neppure il patto sulla forma scritta degli accordi modificativi poteva fondare un affidamento sulla intangibilità della tariffa, poiché riguardava soltanto il contenuto disponibile dell’accordo e non la tariffa predeterminata dalla legge. La rimodulazione perseguiva un interesse generale, consistente nel rendere sostenibile il costo degli incentivi per gli utenti finali, e non risultava arbitraria o sproporzionata. Gli operatori prudenti e accorti non potevano fare affidamento sull’immutabilità di un regime di sostegno caratterizzato da temporaneità, evoluzione normativa e rischio regolatorio. Il Collegio ha inoltre escluso la necessità di un nuovo rinvio pregiudiziale, perché la Corte di giustizia aveva già chiarito la compatibilità della disciplina con il diritto dell’Unione e aveva considerato anche la differenza tra convenzioni anteriori e posteriori al 31 dicembre 2012. Le spese sono state poste a carico delle appellanti nei confronti del GSE, liquidate in euro 3.000 oltre accessori; sono state compensate nei confronti del Ministero.

Norme richiamate

• art. 26, commi 2 e 3, d.l. 91/2014, convertito dalla l. 116/2014

  La disciplina dello spalma-incentivi prevede modalità di erogazione a rate costanti con conguaglio e la rimodulazione delle tariffe incentivanti per gli impianti fotovoltaici di potenza superiore a 200 kW; la sua applicazione è stata ritenuta compatibile con il diritto costituzionale ed europeo.

• art. 4, comma 2, lett. d), d.lgs. 28/2011

  Costituisce la base normativa delle convenzioni ventennali stipulate dai titolari degli impianti fotovoltaici con il GSE.

• art. 3, par. 3, lett. a), direttiva 2009/28/CE

  Letto insieme agli artt. 16 e 17 della Carta e ai principi di certezza del diritto e legittimo affidamento, non osta alla riduzione o al differimento di incentivi già previsti ma non ancora dovuti.

• artt. 16 e 17 Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea

  La rimodulazione legislativa degli incentivi non è stata ritenuta lesiva della libertà d’impresa né del diritto di proprietà, in presenza di un interesse generale e dell’assenza di un affidamento tutelabile sull’immutabilità degli incentivi.

• art. 1352 c.c.

  La clausola di forma scritta prevista nelle convenzioni anteriori al 31 dicembre 2012 è un mero patto sulla forma, limitato al contenuto disponibile dell’accordo e non esteso alla tariffa predeterminata dalla legge.

• art. 1339 c.c.

  L’ammontare dell’incentivo costituisce una clausola di fonte legale, inserita nel rapporto indipendentemente dalla volontà negoziale delle parti e sottratta alla loro libera disponibilità.

• art. 267 TFUE

  Il rinvio pregiudiziale non è necessario quando la Corte di giustizia ha già fornito un’interpretazione chiara e pertinente delle questioni rilevanti per la controversia.

• art. 88, comma 2, lett. d), c.p.a.

  Consente al giudice di motivare mediante il richiamo a precedenti conformi, purché questi contengano una motivazione idonea a sorreggere la decisione e siano pertinenti alle censure esaminate.

Massime di principio

• La disciplina legislativa che riduce o rimodula incentivi per la produzione di energia da fonti rinnovabili non contrasta, in sé, con i principi europei di certezza del diritto e tutela del legittimo affidamento quando incide su incentivi già previsti ma non ancora dovuti e persegue un interesse generale di sostenibilità del sistema di sostegno.
• Nelle convenzioni stipulate tra il GSE e i titolari di impianti fotovoltaici, le clausole negoziali disciplinano le modalità di erogazione dell’incentivo, mentre l’an e il quantum della tariffa sono determinati dalla legge e dai provvedimenti amministrativi; di conseguenza, la tariffa non è liberamente modificabile o intangibile per volontà delle parti.
• La mancata previsione, nelle convenzioni anteriori al 31 dicembre 2012, di una clausola che attribuisca al GSE il potere di modifica unilaterale non impedisce l’applicazione di una successiva rimodulazione legislativa degli incentivi, poiché tale rimodulazione trova fondamento nella legge e non nell’esercizio di uno ius variandi contrattuale.
• Una clausola convenzionale che imponga la forma scritta per gli accordi modificativi o integrativi non può fondare un affidamento sulla permanenza della tariffa incentivante quando quest’ultima è predeterminata dalla legge e non rientra nel contenuto disponibile dell’accordo.
• Non è necessario un nuovo rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia quando le questioni interpretative rilevanti sono già state esaminate e risolte in modo chiaro dalla Corte, anche con riguardo alle differenze tra categorie di convenzioni considerate nel giudizio nazionale.

Come è indicizzato