Sentenza n. 5826/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 4

Esito

La controversia

Il ricorrente ha appellato la sentenza del TAR Toscana deducendo la violazione degli artt. 28, comma 5, della legge n. 1150/1942, 16 del d.P.R. n. 380/2001 e 51 della legge n. 342/2000, in relazione all’art. 1418 c.c. La controversia riguardava una convenzione di lottizzazione nella quale era previsto che la cessione gratuita al Comune delle aree necessarie per opere di urbanizzazione primaria, unitamente alla realizzazione diretta di tali opere da parte del lottizzante, comportasse lo scomputo del 50% degli oneri di urbanizzazione secondaria dovuti al momento del rilascio dei titoli edilizi. Il TAR aveva ritenuto nulla la clausola per contrasto con norme imperative, reputando ammissibile lo scomputo soltanto in relazione al valore delle opere realizzate e non anche quale compensazione per la cessione delle aree. L’appellante ha sostenuto che la cessione delle aree costituisse una modalità alternativa di adempimento degli obblighi contributivi e che la clausola fosse valida, anche alla luce della possibilità di modulare convenzionalmente gli obblighi del privato nell’interesse della migliore urbanizzazione del territorio. Ha inoltre riproposto le questioni relative alla pretesa novazione per silentium dei patti convenzionali mediante l’atto di cessione del 2011, alla necessità di una riserva al momento del pagamento e alla validità degli atti di costituzione in mora.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha accolto l’appello e riformato la sentenza del TAR. La clausola convenzionale non è contraria a norme imperative perché deve essere interpretata considerando unitariamente l’intero assetto negoziale: il privato aveva ceduto gratuitamente al Comune le aree individuate nella convenzione, aveva realizzato direttamente tutte le opere di urbanizzazione primaria e poteva ottenere lo scomputo del 50% dei soli oneri di urbanizzazione secondaria soltanto dopo la cessione delle aree. Gli artt. 28, comma 5, della legge n. 1150/1942 e 16, comma 2, del d.P.R. n. 380/2001 non stabiliscono un divieto assoluto di modulare le poste economiche della convenzione urbanistica né impediscono di correlare lo scomputo a obblighi ulteriori del privato, purché l’operazione complessiva persegua l’interesse pubblico alla migliore urbanizzazione del territorio e rispetti l’equilibrio dell’accordo. Gli impegni convenzionali non devono essere valutati isolatamente, ma alla luce della funzione economico-sociale e della complessiva remuneratività dell’operazione. In applicazione dei principi di buona fede contrattuale e conservazione del contratto, la clausola deve essere interpretata, ove possibile, in senso utile e conforme alla legge. Il Comune è stato quindi condannato a restituire al ricorrente il 50% degli oneri di urbanizzazione secondaria versati, oltre interessi legali dalla domanda al saldo. Le spese di entrambi i gradi sono state compensate.

Norme richiamate

• art. 28, comma 5, l. 1150/1942

  “l’autorizzazione comunale è subordinata alla stipula di una convenzione” contenente, tra l’altro, la cessione gratuita delle aree necessarie alle opere di urbanizzazione e l’assunzione degli oneri relativi alle opere di urbanizzazione

  La disposizione non impedisce che la convenzione disciplini unitariamente obblighi ulteriori del privato e forme di modulazione delle poste economiche, purché l’assetto complessivo persegua l’interesse pubblico alla migliore urbanizzazione.

• art. 16, comma 2, d.P.R. 380/2001

  “A scomputo totale o parziale della quota dovuta, il titolare del permesso può obbligarsi a realizzare direttamente le opere di urbanizzazione”

  La norma consente lo scomputo degli oneri mediante realizzazione diretta delle opere e non preclude, nell’ambito di una convenzione urbanistica, una regolazione complessiva che tenga conto anche della cessione gratuita delle aree e di ulteriori impegni del privato.

• art. 51 l. 342/2000

  È richiamato dall’appellante quale disposizione che confermerebbe la cessione delle aree per opere di urbanizzazione come modalità alternativa all’assolvimento dell’obbligo di pagamento degli oneri.

• art. 1418 c.c.

  La nullità per contrarietà a norme imperative non sussiste quando la clausola convenzionale, considerata nel complessivo assetto degli interessi, non viola la disciplina urbanistica imperativa.

• artt. 1366 e 1367 c.c.

  I principi di buona fede nell’interpretazione e di conservazione del contratto impongono, ove possibile, di attribuire alla clausola un significato utile e conforme alla legge, anziché interpretarla nel senso che ne determinerebbe l’invalidità.

Massime di principio

• Le clausole di una convenzione urbanistica devono essere interpretate considerando unitariamente l’intero assetto di interessi concordato, e non isolando singoli obblighi o singole prestazioni.
• La disciplina degli oneri di urbanizzazione non introduce un divieto assoluto di modulare convenzionalmente le poste economiche dell’operazione urbanistica: lo scomputo può essere correlato, oltre che alla realizzazione delle opere, anche alla cessione gratuita di aree o ad altri impegni del privato, se l’operazione complessiva persegue l’interesse pubblico alla migliore urbanizzazione del territorio.
• La liceità degli obblighi assunti in una convenzione urbanistica deve essere valutata in rapporto alla complessiva funzione economico-sociale e all’equilibrio dell’operazione, non con riferimento atomistico ai singoli impegni.
• La cessione gratuita di aree e la realizzazione diretta delle opere di urbanizzazione possono costituire, nell’ambito dell’assetto convenzionale complessivo, il presupposto per lo scomputo di una quota degli oneri di urbanizzazione, anche se la quota scomputata riguarda oneri diversi da quelli direttamente riferibili alle opere realizzate.
• In applicazione dei principi di buona fede e conservazione del contratto, una clausola di convenzione urbanistica deve essere interpretata, ove possibile, in senso utile e conforme alla disciplina imperativa; la nullità non può essere affermata se l’assetto negoziale complessivo è compatibile con la legge.

Come è indicizzato