Cassazione Civile, Ordinanza n. 21803/2026 del 26/06/2026

Esito

La controversia

La controversia nasce da impianti fotovoltaici ammessi al regime del Primo Conto Energia. A seguito di verifiche, il GSE aveva dichiarato la decadenza della società dal diritto alle tariffe incentivanti per asserite violazioni (omesso versamento della cauzione definitiva, falsità delle dichiarazioni rese in sede di subentro, mancanza di titolarità dell’Autorizzazione Unica). La decadenza era stata già contestata senza successo in separati giudizi amministrativi, poi divenuti definitivi. In un distinto giudizio, il GSE ha chiesto la restituzione delle somme già erogate a titolo di incentivo, qualificandole come indebito oggettivo ex art. 2033 c.c., sostenendo che il venir meno del titolo rendesse dovuta la ripetizione. Il Consiglio di Stato ha ritenuto la controversia devoluta alla giurisdizione esclusiva amministrativa ex art. 133, comma 1, lett. o), c.p.a., e ha confermato la condanna alla restituzione. Con il ricorso per cassazione la società ha dedotto, con il primo motivo, il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo in favore del giudice ordinario, sostenendo che la domanda del GSE riguardava solo la ripetizione dell’indebito, ormai sganciata da ogni esercizio di potere autoritativo, e che il provvedimento di decadenza era ormai presupposto definitivo e non più contestato. Con il secondo motivo ha denunciato un eccesso di potere giurisdizionale per il mancato rinvio/sospensione del giudizio in attesa dell’esito del procedimento di riesame della decadenza.

La decisione

La Corte di cassazione ha accolto il primo motivo di ricorso, assorbendo il secondo. Ha cassato la sentenza del Consiglio di Stato e ha dichiarato la giurisdizione del giudice ordinario, disponendo che la causa sia riassunta davanti a quest’ultimo nel termine di legge. La Corte ha ritenuto che la domanda di restituzione degli incentivi, proposta dopo che la decadenza dagli incentivi era stata già definitivamente accertata in altro giudizio, abbia natura di ordinaria azione di ripetizione dell’indebito ex art. 2033 c.c. e non implichi più l’esercizio, neppure mediato, di poteri autoritativi della pubblica amministrazione; perciò non rientra nella giurisdizione esclusiva amministrativa di cui all’art. 133, comma 1, lett. o), c.p.a. Le spese del giudizio di cassazione sono state rimesse al giudice di rinvio/riassunzione.

Norme richiamate

• art. 133, comma 1, lett. o), c.p.a.

  controversie concernenti la decadenza dal diritto alle tariffe incentivanti e la successiva richiesta di restituzione

  la giurisdizione esclusiva amministrativa si radica solo quando la lite investe l’esercizio di poteri pubblicistici in materia di produzione di energia; non si estende automaticamente a ogni azione di recupero collegata storicamente a un provvedimento amministrativo già consolidato.

• art. 2033 c.c.

  ripetizione dell’indebito

  una volta venuto meno il titolo giustificativo delle somme erogate, la pretesa restitutoria ha natura di indebito oggettivo e appartiene alla cognizione del giudice ordinario.

• art. 42, comma 3, d.lgs. n. 28/2011

  come modificato dalla legge n. 205/2017 e poi dal d.l. n. 101/2019; nonché dalla modifica del d.l. n. 76/2020

  la disciplina sopravvenuta sulla riduzione dell’importo da restituire è stata richiamata ma ritenuta non idonea a radicare la controversia in sede amministrativa; nella specie la Corte rileva che il tema è ormai quello della ripetizione dell’indebito su rapporto già definito.

• art. 56 del d.l. n. 76/2020

  istanza di riesame dei provvedimenti di decadenza

  il possibile esito favorevole del riesame costituirebbe una nuova regolazione del rapporto, rilevante eventualmente in ottemperanza, ma non incide sulla domanda restitutoria oggetto del presente giudizio.

• art. 295 c.p.c.

  la censura relativa alla mancata sospensione è stata assorbita dall’accoglimento del difetto di giurisdizione del giudice amministrativo.

• artt. 362 c.p.c., 110 c.p.a. e 111, comma ottavo, Cost.

  sono i parametri del ricorso per cassazione per motivi attinenti alla giurisdizione e per il dedotto eccesso di potere giurisdizionale.

Massime di principio

• Ai fini del riparto di giurisdizione occorre avere riguardo al petitum sostanziale e alla causa petendi: ciò che rileva è la natura della posizione soggettiva dedotta e il tipo di potere che viene in discussione, non la sola formulazione formale delle conclusioni.
• La giurisdizione esclusiva amministrativa in materia di produzione di energia e incentivi si radica quando la controversia investe, anche solo indirettamente, l’esercizio di poteri autoritativi del GSE, come il riconoscimento, il diniego, la revoca o la decadenza dell’incentivo.
• Quando il provvedimento di decadenza dagli incentivi sia già definitivamente accertato in altro giudizio e non sia più in contestazione, la successiva azione di recupero delle somme erogate si trasforma in una ordinaria domanda di ripetizione dell’indebito ex art. 2033 c.c., devoluta al giudice ordinario.
• La mera connessione storica con un precedente provvedimento amministrativo non basta a mantenere la giurisdizione amministrativa: è necessario che la lite abbia ad oggetto l’esercizio, almeno mediato, di un potere pubblico ancora operativo.
• Il giudice della ripetizione dell’indebito deve prendere atto del precedente provvedimento consolidato come fatto giuridico ormai irretrattabile, senza poter rimettere in discussione la legittimità della decadenza già definita in sede amministrativa.

Come è indicizzato