Cassazione Civile, Ordinanza n. 21804/2026 del 26/06/2026

Esito

La controversia

La controversia trae origine da un gruppo di società titolari di impianti fotovoltaici ammessi al regime incentivante del Primo Conto Energia. A seguito di verifiche, il GSE aveva dichiarato la decadenza dagli incentivi per asserite violazioni (mancato pagamento della cauzione definitiva, falsità nelle dichiarazioni rese in sede di subentro, mancanza dell’autorizzazione unica). Dopo il rigetto definitivo dei giudizi aventi ad oggetto l’annullamento dei provvedimenti di decadenza, il GSE aveva proposto un autonomo giudizio per ottenere la restituzione degli incentivi già erogati, qualificandoli come indebito oggettivo ex art. 2033 c.c. La società convenuta aveva eccepito il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo, sostenendo che la domanda fosse una mera azione restitutoria, ormai sganciata dall’esercizio di poteri autoritativi, e dovesse quindi appartenere al giudice ordinario. Aveva inoltre invocato la sospensione del processo per la pendenza del giudizio sul riesame della decadenza e censurato la ricostruzione del Consiglio di Stato sulla giurisdizione esclusiva amministrativa e sull’automatismo dell’obbligo restitutorio.

La decisione

La Corte di cassazione ha accolto il primo motivo di ricorso, ritenendo che la domanda del GSE sulla restituzione degli incentivi, proposta dopo che la decadenza era stata già definitivamente accertata in separato giudizio, non rientrasse nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo ex art. 133, comma 1, lett. o), c.p.a., perché non implicava più il sindacato su un potere autoritativo in materia energetica ma integrava una ordinaria pretesa restitutoria da indebito oggettivo ex art. 2033 c.c. Il secondo motivo è stato dichiarato assorbito. La sentenza impugnata è stata cassata e la giurisdizione è stata dichiarata del giudice ordinario, dinanzi al quale la causa dovrà essere riassunta nel termine di legge; le spese del giudizio di cassazione sono state rimesse al giudice del rinvio processuale per la riassunzione.

Norme richiamate

• art. 2033 c.c.

  La domanda del GSE è stata qualificata come azione di ripetizione dell’indebito oggettivo, poiché gli incentivi sarebbero divenuti privi di titolo a seguito della decadenza definitivamente consolidata.

• art. 133, comma 1, lett. o), c.p.a.

  La giurisdizione esclusiva amministrativa si radica solo quando la controversia attiene all’esercizio, anche mediato, di poteri pubblicistici in materia di produzione di energia; non basta il mero collegamento storico con un provvedimento amministrativo ormai definitivo.

• art. 362, comma 1, c.p.c.

  Norma processuale posta a fondamento del ricorso per cassazione avverso le decisioni del Consiglio di Stato per motivi inerenti alla giurisdizione.

• art. 110 c.p.a.

  Richiamato quale base del ricorso per cassazione per motivi inerenti alla giurisdizione avverso le sentenze del Consiglio di Stato.

• art. 111, comma 8, Cost.

  Fondamento costituzionale del ricorso in cassazione per motivi inerenti alla giurisdizione.

• art. 295 c.p.c.

  Richiamato nel secondo motivo con riferimento alla sospensione necessaria del giudizio per pregiudizialità.

• art. 42, comma 3, d.lgs. n. 28/2011

  Disposizione invocata per la riduzione dell’importo da restituire; la Corte non la applica direttamente, poiché il secondo motivo è assorbito.

• art. 56, commi 7 e 8, d.l. n. 76/2020, conv. in l. n. 120/2020

  Richiamato nella vicenda per la sopravvenuta modifica normativa e per l’istanza di riesame dei provvedimenti di decadenza.

Massime di principio

• Ai fini del riparto di giurisdizione occorre avere riguardo al petitum sostanziale e alla causa petendi, cioè alla natura della posizione giuridica dedotta e non soltanto alla formula della domanda o alle eccezioni del convenuto.
• La giurisdizione esclusiva amministrativa in materia di produzione di energia si radica solo quando la controversia investe l’esercizio di poteri autoritativi della pubblica amministrazione o del Gestore dei servizi energetici; non si estende in modo generalizzato a ogni lite che derivi, anche indirettamente, da un procedimento incentivante.
• Quando il provvedimento di decadenza dagli incentivi sia ormai definitivo e non più in discussione, la successiva domanda di restituzione delle somme percepite si colloca su un piano privatistico di ripetizione dell’indebito e appartiene alla giurisdizione del giudice ordinario.
• Il giudice della domanda restitutoria deve limitarsi a prendere atto del provvedimento di decadenza come fatto giuridico ormai consolidato, senza riesaminare la legittimità del potere amministrativo che lo ha prodotto.
• Le pronunce che riconoscono la giurisdizione amministrativa sulle controversie relative agli incentivi energetici non sono automaticamente estensibili alle sole azioni patrimoniali di recupero fondate su un titolo già definitivamente venuto meno.

Come è indicizzato