Cassazione Civile, Ordinanza n. 21802/2026 del 26/06/2026

Esito

La controversia

La controversia nasce da un gruppo societario titolare di impianti fotovoltaici ammessi agli incentivi del c.d. Primo Conto Energia. A seguito di verifiche, il GSE ha dichiarato nel 2017 la decadenza dagli incentivi per alcune violazioni legate al subentro e all’assetto autorizzativo. Dopo che la decadenza era stata già contestata e poi confermata nei giudizi amministrativi di merito, il GSE ha promosso un autonomo giudizio per ottenere la restituzione delle somme già erogate, qualificandole come indebito oggettivo ex art. 2033 c.c. La società ha eccepito il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo, sostenendo che la domanda riguardasse solo una pretesa restitutoria di natura privatistica, ormai sganciata da poteri autoritativi, e ha dedotto inoltre la necessità di sospendere il giudizio in attesa dell’esito del procedimento di riesame del provvedimento di decadenza. I motivi del ricorso per cassazione sono due: con il primo si denuncia il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo, in favore del giudice ordinario, perché la domanda di ripetizione dell’indebito non attiene più a un provvedimento amministrativo ma a un credito restitutorio sorto dal venir meno del titolo; con il secondo si denuncia eccesso di potere giurisdizionale per avere il Consiglio di Stato negato la sospensione necessaria del giudizio in attesa del riesame amministrativo.

La decisione

La Corte di cassazione ha accolto il primo motivo di ricorso, ritenendo che la controversia sulla restituzione degli incentivi, una volta consolidatasi la decadenza già oggetto di separato giudizio, non rientri nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo ex art. 133, comma 1, lett. o), c.p.a., ma appartenga alla giurisdizione del giudice ordinario, perché ha per oggetto una ordinaria azione di ripetizione dell’indebito fondata sull’art. 2033 c.c. Il secondo motivo è stato dichiarato assorbito. La sentenza del Consiglio di Stato è stata cassata e la Corte ha dichiarato la giurisdizione del giudice ordinario, davanti al quale la causa dovrà essere riassunta nel termine di legge. Le spese del giudizio di cassazione sono state rimesse al giudice di rinvio processuale, cioè al giudice ordinario adito in riassunzione.

Norme richiamate

• art. 2033 c.c.

  La domanda del GSE è stata qualificata come azione di ripetizione dell’indebito oggettivo: le somme percepite sono divenute prive di titolo a seguito della decadenza e, quindi, devono essere restituite secondo la disciplina civilistica dell’indebito.

• art. 133, comma 1, lett. o), c.p.a.

  La giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo in materia di produzione di energia si radica solo quando la controversia investe l’esercizio, anche mediato, di poteri pubblicistici; non si estende a una mera pretesa restitutoria fondata su un provvedimento di decadenza ormai definitivo e non più contestato.

• art. 42, comma 3, d.lgs. n. 28/2011

  La disciplina sopravvenuta sul riesame e sulla riduzione delle somme da restituire è stata ritenuta non decisiva ai fini della giurisdizione nella controversia restitutoria in esame.

• art. 56 del d.l. n. 76/2020

  La sopravvenuta possibilità di riesame della decadenza è stata considerata come possibile nuova regolazione del rapporto, rilevante in altro contesto, ma non idonea a spostare la giurisdizione della causa restitutoria già pendente.

• art. 295 c.p.c.

  La richiesta di sospensione necessaria del giudizio restitutorio in attesa della definizione del procedimento di riesame è stata ritenuta assorbita dall’accoglimento del motivo sulla giurisdizione.

• art. 380-bis.1 c.p.c.

  Norma processuale richiamata per il deposito di memorie nel giudizio di cassazione.

• art. 362 c.p.c.

  Base del ricorso per cassazione per motivi attinenti alla giurisdizione.

• art. 110 c.p.a.

  Richiamato quale norma processuale sul ricorso per cassazione contro le sentenze del Consiglio di Stato per motivi di giurisdizione.

• art. 111, comma ottavo, Cost.

  Costituisce il fondamento costituzionale del controllo della Corte di cassazione sui limiti esterni della giurisdizione.

Massime di principio

• Per individuare la giurisdizione occorre avere riguardo al petitum sostanziale, desumibile dalla causa petendi e dalla posizione soggettiva dedotta in giudizio, non già dalla sola qualificazione formale della domanda.
• La giurisdizione esclusiva amministrativa in materia di produzione di energia copre le controversie che coinvolgono l’esercizio di poteri pubblicistici del gestore pubblico o la legittimità di provvedimenti incidenti sull’assetto del rapporto incentivante; non copre automaticamente ogni lite che sia solo causalmente connessa a precedenti atti amministrativi.
• Quando la decadenza dall’incentivo sia ormai definitiva e non più contestabile, essa opera come presupposto giuridico irretrattabile della pretesa restitutoria; la controversia successiva sulla ripetizione delle somme si sposta sul piano civilistico dell’indebito oggettivo e appartiene al giudice ordinario.
• Le azioni di recupero delle somme già erogate, se non implicano la rivalutazione della legittimità del provvedimento di decadenza né un nuovo esercizio di potere autoritativo, sono ordinarie pretese di credito e non controversie amministrative.
• Le precedenti pronunce che riconoscono la giurisdizione amministrativa sugli incentivi energetici non sono automaticamente estensibili alle sole controversie restitutorie successive, se il provvedimento presupposto è già consolidato e non è più in discussione.

Come è indicizzato