Cassazione Civile, Ordinanza n. 05299/2025 del 28/02/2025

Esito

La controversia

A seguito di ispezione presso un istituto di credito, la Consob ha irrogato a un componente del consiglio di amministrazione di una banca una sanzione pecuniaria per omissione di informazioni ritenute rilevanti nei prospetti relativi a due aumenti di capitale del 2014. Le contestazioni riguardavano, in sintesi, la mancata disclosure sul criterio di determinazione del prezzo delle azioni, sul fenomeno dei finanziamenti funzionali alla sottoscrizione/acquisto delle azioni e sulla compravendita dei titoli della banca, considerati elementi necessari per una decisione di investimento consapevole. L’interessato ha proposto opposizione e, soccombente in appello, ha quindi ricorso per cassazione articolando diciotto motivi: difetto di giurisdizione del giudice ordinario e profili di illegittimità costituzionale; violazione del diritto di difesa per termini e accesso agli atti; decadenza dell’autorità per superamento del termine di 180 giorni e per tardiva conclusione del procedimento; errata applicazione della disciplina sopravvenuta e del principio di retroattività della lex mitior; illegittimità della disciplina del contraddittorio e dell’audizione personale; violazione degli obblighi informativi di prospetto, del principio di determinatezza e dei criteri di necessarietà delle informazioni; erronea applicazione della colpa e della presunzione di responsabilità; travisamento delle regole sui doveri degli amministratori non esecutivi di banca e uso improprio di presunzioni; erronea liquidazione delle spese in favore della Consob. Il ricorrente ha anche chiesto il rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia UE.

La decisione

La Corte di cassazione ha rigettato integralmente il ricorso. Ha ritenuto infondati i motivi sulla giurisdizione, sul contraddittorio, sulla decadenza, sulla non retroattività della disciplina sopravvenuta, sulla natura della sanzione, sull’accesso agli atti, sull’audizione personale, sull’asserita indeterminatezza dell’illecito, sull’insussistenza dell’elemento soggettivo e sulla liquidazione delle spese. Ha confermato che la Corte d’appello aveva correttamente qualificato le omissioni informative nei prospetti come violazioni dell’art. 94 TUF, aveva valorizzato la conoscibilità, da parte del consigliere non esecutivo, delle anomalie gestorie e degli indici di allarme, e aveva fatto applicazione del principio della presunzione di colpa ex art. 3 l. 689/1981. È stata altresì respinta l’istanza di rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia UE, ritenuta superflua alla luce della giurisprudenza consolidata. Le spese del giudizio di cassazione sono state poste a carico del ricorrente.

Norme richiamate

• art. 94, comma 2, TUF

  Il prospetto deve contenere tutte le informazioni necessarie affinché gli investitori possano pervenire a un fondato giudizio sull’emittente e sui prodotti finanziari offerti; la clausola è elastica e residuale, non limitata alle sole informazioni minime degli schemi comunitari.

• art. 191 TUF

  Norma richiamata per il cumulo giuridico delle sanzioni pecuniarie irrogate per le violazioni contestate.

• art. 195, comma 1, TUF

  Il termine di 180 giorni decorre dal completamento dell’attività di accertamento, non dalla sola acquisizione della notizia dell’illecito.

• art. 195, comma 7, TUF

  Nel procedimento sanzionatorio è garantito il contraddittorio procedimentale mediante difese scritte; l’audizione personale non è in sé necessaria.

• art. 194-bis TUF

  Richiamato come disposizione di nuova introduzione non applicabile alle violazioni anteriori secondo la disciplina intertemporale.

• art. 191, comma 2, TUF

  La responsabilità per la violazione amministrativa ricade sull’autore della condotta cosciente e volontaria; la Corte esclude che la fattispecie richieda il solo dolo.

• art. 194-bis TUF

  Menzi onata nel contesto della disciplina sopravvenuta, ma ritenuta non applicabile ratione temporis.

• art. 19, comma 3, l. 689/1981

  Non introduce un termine generale di decadenza per l’adozione dell’ordinanza-ingiunzione; disciplina solo l’efficacia delle misure cautelari pendenti.

• art. 14 l. 689/1981

  Richiamato come norma che prevede il termine generale per la contestazione, applicabile anche alle sanzioni TUF.

• art. 3 l. 689/1981

  Stabilisce una presunzione di colpa a carico dell’autore dell’illecito amministrativo, superabile solo provando di avere agito senza colpa.

• art. 2381, commi 3 e 6, c.c.

  Gli amministratori non esecutivi devono agire in modo informato, chiedere informazioni e contribuire alla supervisione strategica, senza potersi ritenere esonerati per il solo fatto di essere privi di deleghe.

• art. 2392 c.c.

  Gli amministratori sono responsabili se, a conoscenza di fatti pregiudizievoli, non fanno quanto possono per impedirne il compimento o attenuarne le conseguenze.

• art. 2729 c.c.

  Le presunzioni semplici sono utilizzabili per inferire la conoscibilità di segnali di allarme e l’inerzia colposa degli amministratori, quando fondate su circostanze concrete e specifiche.

• art. 91 c.p.c.

  La parte vittoriosa che sia assistita da un difensore tecnico ha diritto alla liquidazione dei compensi professionali, anche se il difensore è dipendente della pubblica amministrazione.

• art. 267 TFUE

  Il rinvio pregiudiziale non è dovuto quando la questione di diritto dell’Unione sia già chiarita o sia manifestamente infondata/inammissibile.

• artt. 6 e 7 CEDU

  Invocati dal ricorrente per sostenere la natura sostanzialmente penale della sanzione e la necessità di garanzie rafforzate; la Corte esclude che, nel caso concreto, le sanzioni in questione abbiano natura penale.

• art. 47 Carta dei diritti fondamentali UE

  Richiamato in relazione al diritto al giusto processo e alla tutela giurisdizionale effettiva, ma ritenuto non violato nel caso di specie.

• art. 49, par. 1, Carta dei diritti fondamentali UE

  Evocato per la retroattività della lex mitior; la Corte ne esclude l’applicazione alle sanzioni amministrative in esame.

• art. 52, par. 5, Carta dei diritti fondamentali UE

  Richiamato dal ricorrente senza che la Corte ne traesse conseguenze favorevoli, in assenza di natura penale della sanzione.

• art. 6 del d.lgs. n. 72 del 2015

  Le modifiche alla parte V del TUF si applicano solo alle violazioni commesse dopo l’entrata in vigore delle disposizioni attuative adottate dalle autorità di vigilanza.

• art. 5 del d.lgs. n. 72 del 2015

  Interpretato nel senso di non consentire l’applicazione retroattiva della disciplina più favorevole alle violazioni anteriori.

• art. 7 del d.lgs. n. 150 del 2011

  Richiamato dal ricorrente per il tema della presunzione di innocenza, ma ritenuto non ostativo alla presunzione di colpa amministrativa.

• art. 15 l. 689/1981

  Evocato a proposito dell’accesso agli atti e del contraddittorio nel procedimento sanzionatorio.

• art. 244 c.p.c.

  Richiamato nella censura sull’omessa audizione, ma ritenuto non necessario nel procedimento di opposizione ex art. 195 TUF.

• art. 2391 c.c.

  Citato come possibile reazione dell’amministratore ai fatti pregiudizievoli, in chiave di doveri di attivazione.

• art. 24 Cost.

  Invocato per la tutela del diritto di difesa; la Corte esclude che sia violato dalla disciplina procedimentale e processuale applicata.

• art. 111 Cost.

  Richiamato in relazione al giusto processo e alla struttura del giudizio di opposizione.

• art. 113 Cost.

  Richiamato in relazione alla tutela giurisdizionale avverso i provvedimenti sanzionatori.

• art. 117 Cost.

  Evocato dal ricorrente per dedurre una questione di compatibilità convenzionale, non accolta.

Massime di principio

• Nel giudizio di opposizione avverso sanzioni Consob il giudice ordinario conosce pienamente della fondatezza della pretesa sanzionatoria; la questione di giurisdizione va risolta nel senso della giurisdizione ordinaria, salvo espressa diversa previsione di legge.
• Il termine di 180 giorni per la contestazione dell’illecito decorre dal completamento dell’attività di accertamento istruttorio e non dalla mera acquisizione della notizia del fatto.
• L’art. 19, comma 3, l. 689/1981 non introduce un termine generale di decadenza per l’adozione dell’ordinanza-ingiunzione, ma regola soltanto la durata della misura cautelare eventualmente adottata.
• Le sanzioni amministrative pecuniarie Consob per violazioni dell’art. 94 TUF, diverse da quelle per abuso di mercato, non sono qualificate come sostanzialmente penali; pertanto non si applica automaticamente il principio della lex mitior in assenza di una specifica previsione intertemporale.
• Nel procedimento sanzionatorio davanti alla Consob, prima delle modifiche regolamentari del 2015, il contraddittorio ha natura procedimentale e non processuale: sono necessarie possibilità di interlocuzione e difesa scritta, non necessariamente l’audizione personale dell’incolpato.
• In materia di prospetto informativo, l’obbligo di disclosure non si esaurisce nelle informazioni minime degli schemi comunitari: devono essere fornite anche le informazioni ulteriori necessarie a consentire all’investitore un giudizio fondato sull’operazione e sull’emittente.
• Per gli amministratori non esecutivi di banche non vale un esonero generalizzato: essi hanno un dovere di agire informati, di vigilare sull’assetto organizzativo e di attivarsi quando emergano segnali di allarme.
• La responsabilità amministrativa per omissioni informative può essere affermata anche a titolo di colpa, in presenza di una condotta cosciente e volontaria e di una presunzione di colpa superabile solo con la prova dell’assenza di rimproverabilità.
• Nel valutare la colpa dell’amministratore non esecutivo, il giudice può fare ricorso a presunzioni semplici, purché fondate su circostanze concrete e specifiche, quali anomalie gestorie, alert interni, reclami degli azionisti e fenomeni di finanziamento correlato noti o conoscibili.
• La parte vittoriosa assistita da un difensore iscritto all’albo ha diritto alla liquidazione dei compensi professionali anche se il difensore è dipendente dell’ente pubblico rappresentato.

Come è indicizzato