Cassazione Civile, Ordinanza n. 30392/2023 del 02/11/2023

Esito

La controversia

La controversia nasce da due ordinanze-ingiunzione emesse per violazione di una disciplina comunale sulla circolazione acquea nella ZTL di Venezia, in particolare per il transito di un motoscafo adibito a noleggio con conducente nel Canal Grande di Murano. La società, titolare di autorizzazione NCC rilasciata da un Comune diverso da Venezia, ha opposto le sanzioni sostenendo che il divieto contenuto nell'art. 5, comma 7, dell'ordinanza dirigenziale n. 310/2006 fosse illegittimo perché discriminatorio, contrario ai principi di ragionevolezza e proporzionalità, nonché incompatibile con norme costituzionali, nazionali e dell'Unione europea. Con il ricorso per cassazione ha articolato sei motivi: (1) violazione del giudicato amministrativo e della regola rebus sic stantibus, assumendo che la sopravvenuta evoluzione fattuale avesse inciso sulla legittimità della disciplina; (2) violazione delle norme sul rito e sulle preclusioni probatorie, per il mancato esame della produzione documentale relativa al rilascio di nuove autorizzazioni taxi e NCC; (3) illegittimità della disciplina per disparità di trattamento tra NCC autorizzati da Venezia e NCC autorizzati da altri Comuni; (4) e (5) violazione di norme TFUE e dei principi di concorrenza e mercato interno, deducendo anche un carattere transfrontaliero della controversia; (6) violazione della disciplina europea sul cabotaggio marittimo, assumendo che i canali lagunari integrassero navigazione marittima. La Corte ha ritenuto fondato il terzo motivo e assorbiti gli altri, affermando che il divieto assoluto di transito posto dall'ordinanza comunale, limitato ai soli NCC Gran Turismo autorizzati da Comuni diversi da Venezia, non trovava giustificazione nella legge quadro sul trasporto non di linea né nella legge regionale veneta, e realizzava uno sviamento di potere, in quanto perseguiva un fine ulteriore e diverso da quello normativamente attribuito al potere regolatorio. Di conseguenza ha cassato la sentenza impugnata e, decidendo nel merito senza rinvio, ha accolto l'opposizione e annullato le ordinanze-ingiunzione.

La decisione

La Corte di cassazione ha accolto il ricorso, ha cassato la sentenza del Tribunale di Venezia e, non essendo necessari ulteriori accertamenti di fatto, ha deciso la causa nel merito ex art. 384, comma 2, c.p.c., accogliendo l'opposizione contro le ordinanze-ingiunzione e annullandole. Le spese dei gradi di merito e del giudizio di legittimità sono state compensate per la novità delle questioni e per l'intervento nel frattempo delle Sezioni Unite su temi connessi.

Norme richiamate

• art. 2909 c.c.

  È richiamato nel primo motivo come parametro del giudicato, ma la Corte non fonda la decisione su questo profilo.

• art. 360, comma 1, n. 3, c.p.c.

  È il vizio dedotto nei motivi di ricorso per violazione e falsa applicazione di legge.

• d.lgs. 1 settembre 2011, n. 150, artt. 2 e 4

  Sono richiamati nel secondo motivo in relazione al rito applicabile e alle preclusioni istruttorie.

• art. 437 c.p.c.

  È invocato per sostenere l'ammissibilità dei nuovi mezzi di prova se indispensabili; la censura diventa assorbita.

• art. 3 Cost.

  È richiamato per la dedotta disparità di trattamento tra operatori NCC.

• art. 97 Cost.

  È richiamato per denunciare irragionevolezza dell'azione amministrativa.

• art. 41 Cost.

  È richiamato per la libertà di iniziativa economica, dedotta come compressa dalla disciplina comunale.

• art. 16 Cost.

  È richiamato a sostegno della censura sui limiti alla circolazione e all'attività economica.

• art. 56 TFUE

  Richiamato nel quarto motivo; la Corte di merito lo aveva ritenuto non pertinente in quanto fattispecie interna.

• art. 96 TFUE

  Richiamato nel quarto motivo; la censura resta assorbita.

• art. 101 TFUE

  Richiamato nei motivi quarto e quinto a tutela della concorrenza; la Corte non lo ritiene decisivo ai fini della decisione.

• art. 102 TFUE

  Richiamato nel quarto motivo; la censura resta assorbita.

• art. 4, par. 3, TUE

  Richiamato nei motivi relativi al diritto UE come parametro di leale cooperazione.

• art. 106 TFUE

  Richiamato nei motivi quarto e quinto; la Corte non fonda su di esso la decisione.

• Reg. CEE n. 3577/1992, art. 2

  Richiamato nel sesto motivo, ma ritenuto non pertinente dalla sentenza di merito; la questione resta assorbita.

• L. 15 gennaio 1992, n. 21, art. 3

  La Corte lo richiama come norma che definisce il servizio NCC e la disciplina dello stazionamento dei mezzi.

• L. 15 gennaio 1992, n. 21, art. 5

  Attribuisce ai comuni il potere di regolamentare le modalità di svolgimento del servizio; non legittima però l'esclusione arbitraria dal transito per ragione di provenienza dell'autorizzazione.

• L. 15 gennaio 1992, n. 21, art. 11

  Consente ai comuni di disciplinare il transito dei veicoli/natanti NCC, ma non di escluderlo in modo assoluto per i soli autorizzati da altri comuni.

• d.l. 20 dicembre 2008, n. 207, art. 29, comma 1-quater

  È richiamato per la riforma del regime NCC e per la successiva sospensione della sua efficacia.

• L. 27 febbraio 2009, n. 14

  Legge di conversione della riforma del 2008, richiamata nel quadro normativo.

• d.l. 30 dicembre 2016, n. 244, art. 9, comma 3

  Richiamato dalle Sezioni Unite citate nella motivazione come disposizione di interpretazione autentica che ha sospeso l'efficacia delle modifiche al regime NCC.

• L.R. Veneto 30 dicembre 1993, n. 63, art. 12

  La Corte afferma che disciplina la regolamentazione dei servizi pubblici non di linea e i criteri di tutela del traffico acqueo, ma non consente di differenziare il transito in base al Comune che ha rilasciato l'autorizzazione.

• art. 384, comma 2, c.p.c.

  È la base della decisione nel merito senza rinvio, perché non occorrono ulteriori accertamenti di fatto.

• art. 5, comma 7, ordinanza dirigenziale n. 310/2006 del Comune di Venezia

  "Nel Canal Grande di Murano (...) è consentito il transito (...) alle Unità adibite a servizio di noleggio con conducente (...) munite di autorizzazione rilasciata dal Comune di Venezia (...)"

  La Corte lo ritiene viziato da eccesso di potere/sviamento, perché introduce un divieto assoluto di transito limitato ai soli NCC autorizzati da altri Comuni, perseguendo un fine non consentito dalla legge.

Massime di principio

• Il potere comunale di regolamentare la circolazione dei mezzi adibiti a noleggio con conducente può incidere sulle modalità di esercizio del servizio, ma non può tradursi in un divieto assoluto di transito fondato esclusivamente sulla provenienza territoriale dell'autorizzazione, se una simile distinzione non è prevista dalla legge statale o regionale di settore.
• Quando l'amministrazione utilizza un potere regolatorio formalmente attribuito per perseguire anche un fine diverso da quello tipizzato dalla norma attributiva, il provvedimento è affetto da sviamento di potere, sintomo di eccesso di potere, e deve essere disapplicato dal giudice ordinario se rilevante ai fini della validità della sanzione.
• La legittimità di una disciplina comunale di accesso o circolazione non può essere desunta in modo automatico da precedenti che abbiano riconosciuto ampia discrezionalità all'amministrazione: occorre verificare se la specifica misura concreta sia coerente con le norme di settore e con i limiti funzionali del potere esercitato.
• In presenza di un divieto selettivo che favorisca gli operatori muniti di autorizzazione rilasciata dallo stesso Comune e penalizzi quelli autorizzati da altri Comuni, il giudice deve verificare se la disparità sia sorretta da una base normativa espressa e da una giustificazione coerente con la finalità pubblica perseguita; in difetto, la misura è illegittima.
• Se la cassazione rileva che la causa può essere decisa nel merito senza ulteriori accertamenti fattuali, può cassare la decisione impugnata e pronunciare direttamente sul rapporto sostanziale ai sensi dell'art. 384, comma 2, c.p.c.

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