Cassazione Civile, Ordinanza n. 30372/2023 del 02/11/2023

Esito

La controversia

La controversia nasce da cinque ordinanze-ingiunzione emesse dal Comune di Venezia per violazione dell'art. 5, comma 3, dell'ordinanza dirigenziale n. 310/2006, che disciplinava la circolazione acquea nella ZTL veneziana. Le sanzioni erano state irrogate a carico di conducenti di natanti adibiti a servizio NCC e della società armatrice, per ingressi nel Canal Grande in orari diversi da quelli consentiti dall'ordinanza, pur essendo gli operatori muniti di autorizzazioni NCC rilasciate da un Comune diverso da Venezia. Il giudice di pace aveva annullato le ordinanze; il Tribunale aveva confermato tale decisione ritenendo la norma comunale contrastante con le disposizioni a tutela della concorrenza, perché introduceva una restrizione più severa per gli NCC autorizzati da altri Comuni. Nel ricorso per cassazione il Comune ha dedotto: 1) violazione dell'art. 5, allegato E, l. n. 2248/1865 e degli artt. 9, 16 e 41 Cost., sostenendo che il Tribunale avesse illegittimamente sindacato il merito amministrativo e non avesse considerato la discrezionalità dell'ente e il precedente del Consiglio di Stato; 2) violazione dell'art. 12 l.r. Veneto n. 63/1993, assumendo che la disciplina territoriale e il contingentamento delle autorizzazioni giustificassero il diverso trattamento; 3) violazione dell'art. 3 Cost., negando la discriminazione tra NCC veneziani e NCC di altri Comuni; 4) violazione dell'art. 21-bis l. n. 287/1990, contestando il rilievo attribuito alla segnalazione dell'AGCM.

La decisione

La Corte ha rigettato il ricorso. Ha ritenuto che, anche alla luce dei principi affermati dalle Sezioni Unite sulla disciplina dei servizi NCC, la questione non riguardasse la generale possibilità per il Comune di regolamentare il traffico acqueo, bensì la legittimità della specifica previsione dell'art. 5, comma 3, dell'ordinanza n. 310/2006. Tale previsione, consentendo l'accesso al Canal Grande solo in una fascia oraria limitatissima ai titolari di NCC rilasciati da altri Comuni, si risolveva in un divieto di transito discriminatorio non giustificato né dall'art. 11 l. n. 21/1992 né dall'art. 12 l.r. Veneto n. 63/1993. La Corte ha valorizzato il fatto che la disposizione comunale perseguiva anche un fine ulteriore rispetto a quello consentito dalla normativa regionale, integrando sviamento di potere e quindi eccesso di potere; perciò correttamente il giudice di merito aveva disapplicato la norma regolamentare e annullato le sanzioni. Spese compensate per la novità della questione e per il sopravvenuto intervento delle Sezioni Unite.

Norme richiamate

• art. 5, allegato E, L. 20 marzo 1865 n. 2248

  richiamato dal ricorrente come parametro per censurare il sindacato del giudice ordinario sugli atti amministrativi; la Corte non lo ritiene decisivo rispetto alla disapplicazione della disposizione comunale illegittima.

• art. 9 Cost.

  invocato dal Comune in relazione alla tutela del paesaggio e dell'ambiente; la Corte riconosce la rilevanza di tali valori ma esclude che giustifichino la discriminazione tra operatori.

• art. 16 Cost.

  richiamato dal ricorrente per la libertà di circolazione; la Corte osserva che la regolamentazione comunale non può tradursi in un divieto discriminatorio non previsto dalla legge.

• art. 41 Cost.

  richiamato dal ricorrente per la libertà di iniziativa economica; la Corte ritiene che la restrizione specifica impugnata non sia giustificata dalla normativa di settore.

• art. 3 Cost.

  la Corte esclude che la diversa disciplina tra NCC autorizzati da Venezia e NCC autorizzati da altri Comuni possa reggere al vaglio di ragionevolezza, poiché la norma introduce una disparità non prevista dalla legge.

• art. 12 L.R. Veneto 30 dicembre 1993 n. 63

  la disposizione regionale consente al Comune di considerare traffico acqueo e moto ondoso nella disciplina del servizio, ma non autorizza a distinguere il transito dei soggetti già autorizzati in base al Comune che ha rilasciato il titolo.

• art. 21-bis L. 10 ottobre 1990 n. 287

  la segnalazione dell'AGCM non è decisiva ai fini della decisione; la questione è risolta sul diverso piano dell'illegittimità della specifica previsione comunale.

• art. 29, comma 1-quater, d.l. 20 dicembre 2008 n. 207

  richiamato per effetto dei principi delle Sezioni Unite; la Corte precisa che le sanzioni in causa non derivano da tale disposizione, ma da una regolamentazione comunale preesistente.

• art. 9, comma 3, d.l. 30 dicembre 2016 n. 244

  richiamato dalle Sezioni Unite come norma di interpretazione autentica che ha sospeso l'efficacia delle modifiche alla disciplina NCC fino al termine indicato.

• art. 3 L. 15 gennaio 1992 n. 21

  la Corte ribadisce che il servizio NCC è rivolto a un'utenza specifica presso la sede del vettore e che la disciplina generale non consente la discriminazione territoriale qui contestata.

• art. 11 L. 15 gennaio 1992 n. 21

  i Comuni possono regolare le modalità di circolazione dei veicoli e natanti NCC, ma possono condizionare il transito, non escluderlo arbitrariamente per una categoria di autorizzazioni rilasciate da altri Comuni.

• art. 7-bis, comma 1-bis, D.Lgs. 18 agosto 2000 n. 267

  costituisce la base sanzionatoria delle ordinanze-ingiunzione impugnate.

• art. 13, comma 1-quater, d.P.R. 30 maggio 2002 n. 115

  in conseguenza del rigetto del ricorso, la Corte dà atto dell'obbligo di versamento dell'ulteriore contributo unificato, se dovuto.

Massime di principio

• Il Comune può disciplinare la circolazione e l'accesso alle ZTL nell'ambito dei servizi NCC, ma la regolamentazione non può tradursi in un divieto selettivo o in una restrizione discriminatoria fondata sul Comune che ha rilasciato l'autorizzazione, se tale criterio non è previsto dalla legge.
• La potestà regolamentare comunale in materia di trasporto non di linea deve essere esercitata entro i limiti fissati dalla legge statale e regionale: l'ente può imporre modalità e condizioni di transito, ma non introdurre distinzioni soggettive prive di base normativa e idonee a comprimere la concorrenza.
• Quando l'amministrazione utilizza il potere regolatorio per perseguire, oltre al fine legittimo indicato dalla norma attributiva, anche un obiettivo ulteriore non conferito dall'ordinamento, si configura sviamento di potere, sintomatico di eccesso di potere, con conseguente disapplicazione della disposizione illegittima da parte del giudice ordinario.
• In materia di sanzioni amministrative derivanti dalla violazione di regolamenti comunali, il giudice può disapplicare l'atto presupposto se esso è viziato da illegittimità sostanziale, e l'annullamento delle sanzioni consegue all'inefficacia della disposizione violata.
• La legittimità di misure limitative della circolazione va valutata in concreto: il richiamo alla discrezionalità amministrativa e alla tutela di valori costituzionali non basta se la disciplina impugnata introduce una disparità non coerente con la finalità dichiarata e con il quadro normativo di riferimento.

Come è indicizzato