Sentenza n. 7380/2026 - Roma, Sezione 4

Esito

La controversia

La ricorrente ha contestato la decadenza dagli incentivi e il recupero dei TEE deducendo, tra l’altro, l’inapplicabilità ratione temporis del d.m. 11 gennaio 2017, l’illegittimità di controlli generalizzati e non meramente campionari, l’insufficienza della mera carenza documentale a fondare la decadenza, l’introduzione retroattiva di obblighi documentali tramite il d.m. 11 gennaio 2017 e i chiarimenti operativi GSE del 17 marzo 2017, la carenza di istruttoria e motivazione, la violazione del contraddittorio e del principio di non aggravamento, l’inosservanza dei presupposti dell’autotutela di cui all’art. 21-nonies l. 241/1990, la lesione del legittimo affidamento, l’illegittimità della decadenza retroattiva, l’erroneità dei conteggi e l’incompetenza del GSE a disporre il recupero. Con i primi motivi aggiunti ha dedotto l’applicabilità retroattiva delle modifiche introdotte dall’art. 56 d.l. 76/2020 all’art. 42 d.lgs. 28/2011. Il secondo ricorso per motivi aggiunti ha impugnato la nota istruttoria del 29 marzo 2021 relativa all’istanza di riesame. Con il terzo ricorso per motivi aggiunti ha contestato il provvedimento dell’8 settembre 2021, che aveva rigettato l’istanza ex art. 56 d.l. 76/2020, sostenendo che il GSE avrebbe dovuto applicare i nuovi parametri, considerare la documentazione già disponibile, riquantificare gli incentivi e valutare l’affidamento e l’interesse pubblico in concreto.

La decisione

Il TAR ha respinto integralmente il ricorso introduttivo e il primo ricorso per motivi aggiunti, ritenendo legittimi la decadenza e il recupero degli incentivi. Il GSE dispone di un potere generale di verifica, anche successivo all’ammissione al beneficio e non necessariamente limitato a controlli campionari; il soggetto che richiede incentivi è gravato da un principio di autoresponsabilità e deve conservare e produrre la documentazione idonea a dimostrare la sussistenza dei requisiti. La nozione di “documentazione idonea” è una categoria aperta e consente al GSE di richiedere documenti ulteriori rispetto a quelli inizialmente trasmessi. La carenza documentale essenziale, quando impedisce di verificare l’effettiva realizzazione, le caratteristiche e l’ammissibilità degli interventi, non costituisce una mera irregolarità, ma giustifica la decadenza e il recupero integrale degli incentivi. Il d.m. 2017 e i chiarimenti GSE non sono stati applicati retroattivamente, poiché sussisteva continuità sostanziale con gli obblighi già ricavabili dal d.m. 2012 e dalle Linee guida AEEGSI. Il potere esercitato dal GSE è stato qualificato come potere pubblicistico di verifica e decadenza accertativa, non come autotutela, sicché non trovavano applicazione, per gli atti anteriori alla novella del 2020, i presupposti e il termine di cui all’art. 21-nonies l. 241/1990. Sono state respinte anche le censure procedimentali: la società aveva partecipato al procedimento, i termini erano stati prorogati, la richiesta di numerosi documenti era conseguenza della vastità dei controlli e la motivazione era sufficiente. È stata inoltre riconosciuta la competenza del GSE al recupero delle somme, mentre al GME spettano l’emissione dei certificati e la gestione del registro e della borsa. Il secondo ricorso per motivi aggiunti è stato dichiarato inammissibile perché diretto contro una nota endoprocedimentale priva di autonoma lesività. Il terzo ricorso per motivi aggiunti è stato accolto parzialmente: il diniego dell’istanza di riesame ex art. 56 d.l. 76/2020 è stato annullato perché il GSE si era limitato a confermare le criticità documentali e la decadenza originaria, senza svolgere la nuova valutazione richiesta dalla norma e senza comparare concretamente l’interesse pubblico con gli interessi privati e l’eventuale affidamento dell’operatore secondo l’art. 21-nonies l. 241/1990. Il GSE dovrà quindi rinnovare il procedimento di riesame con adeguata motivazione. Restano ferme, allo stato, le ragioni poste a fondamento della decadenza e la preclusione alla salvezza delle RVC derivante dalla ritenuta falsa rappresentazione della realtà. La domanda di accertamento e condanna è stata respinta, poiché il GSE deve previamente rideterminarsi. Spese compensate.

Norme richiamate

• art. 42 d.lgs. 28/2011

  Il GSE, in presenza dei presupposti di cui all'articolo 21-nonies della legge 7 agosto 1990, n. 241, dispone il rigetto dell'istanza ovvero la decadenza dagli incentivi, nonché il recupero delle somme già erogate.

  La disposizione attribuisce al GSE il potere di controllo e decadenza sugli incentivi. Nella versione anteriore alla novella del 2020 il potere aveva natura di verifica pubblicistica e accertativa; la novella lo ha subordinato ai presupposti dell’art. 21-nonies per i procedimenti rientranti nel suo ambito temporale.

• art. 42, commi 3-bis e 3-ter, d.lgs. 28/2011

  La salvezza delle rendicontazioni già approvate è esclusa nel caso in cui le difformità riscontrate derivino da documenti non veritieri ovvero da dichiarazioni false o mendaci rese dal proponente.

  La disciplina consente, a determinate condizioni, la conservazione degli incentivi già riconosciuti, ma la preclude quando la non conformità dipende da documenti o dichiarazioni non veritieri. Il giudice ha ritenuto che le omissioni documentali essenziali e la mancata prova dei requisiti potessero integrare una falsa rappresentazione della realtà nel procedimento ex art. 56 d.l. 76/2020.

• art. 56, commi 7 e 8, d.l. 76/2020, convertito dalla l. 120/2020

  Il GSE, preso atto della documentazione già nella propria disponibilità e di eventuale documentazione integrativa messa a disposizione dal proponente, dispone la revoca del provvedimento di annullamento entro il termine di 60 giorni consecutivi dalla data di presentazione dell’istanza.

  La norma introduce un procedimento eccezionale e transitorio di riesame, applicabile su istanza dell’interessato a determinati provvedimenti di decadenza ancora sub iudice. Il procedimento è doveroso nell’an, ma discrezionale nell’esito: impone una nuova ponderazione degli interessi secondo i parametri dell’art. 21-nonies e non comporta la revoca automatica della decadenza.

• art. 21-nonies l. 241/1990

  Il procedimento di riesame deve essere condotto scrutinando e comparando le ragioni di interesse pubblico con gli interessi privati dei destinatari.

  Nel riesame ex art. 56 d.l. 76/2020 il GSE deve valutare concretamente l’interesse pubblico alla decadenza e al recupero, l’affidamento e gli altri interessi privati coinvolti, dando conto della ponderazione nella motivazione finale. La mera conferma dell’assenza dei requisiti originari non soddisfa tale obbligo.

• art. 14 d.m. 28 dicembre 2012

  Il GSE verifica a campione la regolare esecuzione delle iniziative, la loro conformità al progetto approvato [...] la completezza e regolarità della documentazione da conservare.

  La norma fonda il potere di controllo sulla regolare esecuzione, sulla conformità al progetto e sulla completezza della documentazione, senza escludere controlli successivi e ulteriori richieste documentali.

• art. 14, comma 2, Allegato A alla delibera AEEGSI EEN 9/11

  I soggetti titolari dei progetti sono tenuti a conservare [...] la documentazione idonea a consentire il riscontro di quanto dichiarato nelle schede di rendicontazione.

  L’obbligo di conservazione riguarda una categoria aperta di documenti idonei al riscontro delle dichiarazioni e non un elenco tassativo predeterminato.

• art. 73, comma 3, c.p.a.

  Ha consentito al Collegio di rilevare d’ufficio, previo avviso alle parti, il possibile profilo di inammissibilità del secondo ricorso per motivi aggiunti.

• art. 73, comma 1-bis, c.p.a.

  Il TAR ha ritenuto insussistenti i casi eccezionali che avrebbero giustificato l’ulteriore rinvio dell’udienza.

Massime di principio

• Nel regime degli incentivi energetici il soggetto richiedente è gravato da un principio di autoresponsabilità e deve conservare e produrre tutta la documentazione idonea a dimostrare l’effettiva sussistenza dei requisiti dichiarati; la nozione di documentazione idonea è aperta e consente al GSE di richiedere, anche dopo l’ammissione al beneficio, documenti ulteriori rispetto a quelli inizialmente trasmessi.
• La mancata produzione di documentazione essenziale, quando impedisce di verificare la realizzazione, le caratteristiche tecniche, la titolarità dei rapporti, il rispetto del divieto di cumulo o altri requisiti sostanziali dell’intervento, può giustificare la decadenza dagli incentivi e il recupero integrale delle somme, non essendo riducibile a mera irregolarità formale.
• Il potere di controllo e decadenza esercitato dal GSE sui benefici energetici ha natura pubblicistica, accertativa e vincolata e non coincide, per gli atti adottati prima della novella del 2020, con il generale potere di annullamento d’ufficio; la legittimità di tali atti deve essere valutata secondo il principio tempus regit actum.
• L’art. 56, comma 8, d.l. 76/2020 introduce un procedimento eccezionale e transitorio di riesame, doveroso nell’an ma discrezionale nell’esito, che non determina automaticamente la revoca della decadenza né riapre semplicemente l’originaria istruttoria.
• Nel procedimento di riesame ex art. 56 d.l. 76/2020 il GSE deve applicare concretamente i parametri dell’art. 21-nonies l. 241/1990, comparando l’interesse pubblico con gli interessi privati, l’affidamento dell’operatore e gli eventuali interessi dei controinteressati. È illegittimo un diniego fondato sulla sola conferma delle carenze documentali originarie, senza una motivata ponderazione degli interessi.
• Un atto endoprocedimentale privo di autonoma portata lesiva non è immediatamente impugnabile, salvo che determini un arresto procedimentale o predetermini in modo vincolato il contenuto dell’atto conclusivo; i relativi vizi possono essere dedotti contro il provvedimento finale.

Come è indicizzato