Sentenza n. 895/2026 - Venezia, Sezione 3

Esito

La controversia

La ricorrente aveva presentato istanza di autorizzazione unica ai sensi degli artt. 43, 44 e 49 del d.lgs. n. 259/2003 per la realizzazione di una stazione radio base del Piano Italia 5G in un'area sottoposta a vincolo paesaggistico. Il Comune aveva concluso negativamente la conferenza di servizi, prima con un atto avente efficacia di preavviso di diniego e poi con la determinazione finale, richiamando i pareri negativi della Soprintendenza, della Soprintendenza Speciale per il PNRR e del proprio settore tecnico, nonché il divieto comunale di collocare impianti entro 200 metri da siti sensibili. La ricorrente deduceva: 1) la formazione del silenzio assenso, poiché i dissensi paesaggistici non sarebbero stati congruamente motivati; 2) l'irrilevanza della richiesta di integrazione documentale dell'ARPAV ai fini della sospensione del termine; 3) l'illegittimità della determinazione finale per omessa motivazione sulle ragioni di insuperabilità dei dissensi e per illegittimità derivata dei pareri paesaggistici; 4) l'illegittimità della fascia di rispetto di 200 metri prevista dal regolamento comunale e dal Piano degli Interventi, per contrasto con l'art. 8, comma 6, della legge n. 36/2001. Il Comune e gli interventori eccepivano inoltre la tardiva impugnazione del parere della Soprintendenza Speciale per il PNRR e della precedente determinazione di conclusione negativa della conferenza.

La decisione

Il TAR ha dichiarato inammissibile l'intervento ad opponendum per carenza di interesse, ritenendo che la mera vicinitas non dimostrasse uno specifico e comprovato pregiudizio. Ha respinto le eccezioni di tardività: il parere negativo della Soprintendenza Speciale per il PNRR era un atto endoprocedimentale, impugnabile insieme al provvedimento finale; analogamente, la prima determinazione negativa della conferenza, adottata in un procedimento a istanza di parte, aveva natura di preavviso di rigetto ai sensi dell'art. 14-bis, comma 5, della legge n. 241/1990 e non costituiva l'atto conclusivo immediatamente lesivo. Nel merito, ha respinto le censure sulla formazione del silenzio assenso, rilevando che i pareri paesaggistici erano tempestivi e sorretti da una motivazione puntuale, sufficiente a impedire il perfezionamento del silenzio assenso; la nota ARPAV era comunque ininfluente, poiché non richiamata negli atti finali e perché il dissenso della Soprintendenza Speciale aveva già impedito il silenzio assenso. Ha invece accolto le censure principali sulla determinazione finale e sui pareri paesaggistici. Il Comune non aveva spiegato perché i dissensi non fossero superabili alla luce delle osservazioni della ricorrente, né aveva valutato le misure mitigative, l'interesse pubblico alla realizzazione della rete 5G nelle aree bianche e i vincoli derivanti dal bando PNRR sulla localizzazione per pixel. I pareri paesaggistici erano illegittimi perché non avevano effettuato un concreto bilanciamento tra tutela paesaggistica e sviluppo tecnologico e sociale, avevano utilizzato motivazioni generiche sull'incompatibilità e sulla visibilità dell'impianto, avevano erroneamente considerato necessari nuovi percorsi interni non previsti dal progetto e avevano attribuito rilievo a un vincolo archeologico insistente su area diversa e privo di distanze di salvaguardia. È stata inoltre ritenuta illegittima la fascia comunale di rispetto di 200 metri, in quanto l'art. 8, comma 6, della legge n. 36/2001 consente l'individuazione specifica dei siti sensibili, ma non il divieto generalizzato di localizzare gli impianti entro una determinata distanza. Il divieto era comunque derogato, per gli interventi del Piano Italia 5G, dall'art. 4, comma 7-bis, del d.l. n. 60/2024, che attribuisce prevalenza alla localizzazione fondata sui pixel del bando anche rispetto ai regolamenti comunali e alla pianificazione comunale. Il ricorso è stato accolto nei limiti della motivazione, con annullamento degli atti impugnati e salvezza della riedizione del potere mediante riapertura della conferenza di servizi. Spese compensate.

Norme richiamate

• artt. 43, 44 e 49 d.lgs. 259/2003

  Disciplinano l'autorizzazione unica per la realizzazione di impianti di comunicazione elettronica e il procedimento applicabile, con rinvio alla conferenza di servizi semplificata.

• art. 44, comma 9, d.lgs. 259/2003

  Richiama l'art. 14-bis della legge n. 241/1990 per la conferenza di servizi relativa agli impianti di comunicazione elettronica.

• art. 44, comma 10, d.lgs. 259/2003

  Prevede il termine entro il quale gli atti di dissenso devono intervenire per impedire la formazione del silenzio assenso sull'istanza di autorizzazione unica.

• art. 14-bis, comma 5, l. 241/1990

  Qualora abbia acquisito uno o più atti di dissenso che non ritenga superabili, l'amministrazione procedente adotta … la determinazione di conclusione negativa della conferenza.

  Nei procedimenti a istanza di parte, la prima determinazione negativa della conferenza produce gli effetti del preavviso di rigetto; l'atto immediatamente lesivo è l'ulteriore determinazione adottata dopo l'esame delle osservazioni.

• art. 10-bis l. 241/1990

  La determinazione negativa della conferenza nei procedimenti a istanza di parte produce gli effetti della comunicazione dei motivi ostativi e impone l'esame delle osservazioni dell'interessato.

• art. 146 d.lgs. 42/2004

  Costituisce la base del parere paesaggistico richiesto nel procedimento per l'impianto ricadente in area vincolata.

• art. 8, comma 6, l. 36/2001

  I comuni possono adottare un regolamento … per assicurare il corretto insediamento urbanistico e territoriale degli impianti e minimizzare l'esposizione della popolazione ai campi elettromagnetici con riferimento a siti sensibili individuati in modo specifico, con esclusione della possibilità di introdurre limitazioni alla localizzazione in aree generalizzate del territorio.

  Il potere regolamentare comunale consente di individuare specificamente siti sensibili, ma non di introdurre divieti distanziali generalizzati di localizzazione delle stazioni radio base.

• art. 4, comma 7-bis, d.l. 60/2024, convertito dalla l. 95/2024

  Fino al 31 dicembre 2026, per gli interventi del Piano "Italia 5G" … la localizzazione degli impianti nelle aree bianche oggetto dell'intervento è disposta, anche in deroga ai regolamenti comunali … sulla base della posizione dei pixel sul territorio nazionale come indicati dal relativo bando di gara.

  La disciplina speciale del Piano Italia 5G prevale sui regolamenti comunali e, secondo il giudice, anche sulla pianificazione comunale, imponendo la localizzazione sulla base dei pixel del bando anche in deroga alle regole locali.

• art. 74 c.p.a.

  Consente il richiamo a precedenti conformi per la motivazione della sentenza.

Massime di principio

• Nel procedimento a istanza di parte svolto mediante conferenza di servizi semplificata, la determinazione negativa adottata ai sensi dell'art. 14-bis, comma 5, della legge n. 241/1990 ha natura di preavviso di rigetto e di atto endoprocedimentale; il provvedimento immediatamente lesivo è l'ulteriore determinazione adottata dopo l'esame delle osservazioni dell'interessato, che deve essere impugnata insieme agli atti presupposti.
• Un dissenso di un'amministrazione preposta alla tutela paesaggistica, ambientale o dei beni culturali impedisce la formazione del silenzio assenso previsto per l'autorizzazione di impianti di comunicazione elettronica solo se tempestivo e congruamente motivato; la congruità richiede una motivazione puntuale sugli elementi istruttori e sulle ragioni della decisione, non l'immunità del dissenso da ogni censura giuridica.
• Quando una stazione radio base è realizzata nell'ambito di un programma pubblico di sviluppo della rete 5G in aree a fallimento di mercato, la valutazione paesaggistica deve comparare concretamente la tutela del paesaggio con il concorrente interesse pubblico alla diffusione delle infrastrutture di telecomunicazione, tenendo conto dei vincoli localizzativi derivanti dal bando PNRR e indicando, ove possibile, soluzioni di compatibilità o mitigazione.
• Il mero richiamo alla visibilità, all'altezza o alla generica incompatibilità dell'impianto con un'area vincolata non è sufficiente a motivare il diniego paesaggistico; l'amministrazione deve svolgere una valutazione concreta dell'opera, del contesto, delle misure mitigative e degli effettivi elementi di alterazione dei valori tutelati.
• L'art. 8, comma 6, della legge n. 36/2001 consente ai comuni di individuare specificamente siti sensibili e di disciplinare il corretto insediamento degli impianti, ma non permette di vietare la localizzazione delle stazioni radio base entro fasce di rispetto generalizzate attorno a tali siti.
• Per gli interventi del Piano Italia 5G nelle aree bianche, la localizzazione fondata sulla posizione dei pixel individuati dal bando prevale, fino al termine previsto dalla legge speciale, sui regolamenti comunali e sulla pianificazione comunale, anche quando questi prevedano limiti localizzativi incompatibili.

Come è indicizzato