Cassazione Civile, Ordinanza n. 18669/2023 del 03/07/2023

Esito

La controversia

Due società, creditrici di un consorzio da esse assistito nell’esecuzione di interventi connessi a un programma interregionale per il Giubileo, avevano ottenuto decreti ingiuntivi nei confronti del consorzio per compensi professionali non pagati. Successivamente hanno convenuto Regione e Provincia, agendo in surrogazione del consorzio, per far valere nei confronti delle amministrazioni il preteso diritto risarcitorio del consorzio per responsabilità precontrattuale, quantificato almeno nei crediti vantati dalle attrici, assumendo che le amministrazioni avessero omesso di adottare gli atti necessari a impegnare ed erogare le quote di cofinanziamento previste per il programma. Il Tribunale ordinario ha declinato la giurisdizione ritenendo la controversia devoluta al giudice amministrativo perché riferita all’esecuzione di accordi tra pubbliche amministrazioni; il TAR, adito in riassunzione, ha invece sollevato conflitto negativo sostenendo che la domanda riguardasse non l’esercizio di poteri autoritativi o la fase esecutiva di un accordo pubblico, ma la violazione di correttezza e buona fede e dunque una responsabilità di tipo precontrattuale. La questione devoluta alle Sezioni Unite era quindi la ripartizione di giurisdizione tra giudice ordinario e giudice amministrativo.

La decisione

La Corte ha dichiarato la giurisdizione del giudice ordinario. Ha ritenuto che il petitum sostanziale non fosse la contestazione dell’esercizio di un potere amministrativo né la domanda relativa alla formazione, conclusione o esecuzione di un accordo fra pubbliche amministrazioni in sé considerato, ma la tutela di una posizione di diritto soggettivo derivante dalla dedotta lesione dell’affidamento del consorzio e dalla violazione dei canoni di correttezza e buona fede nell’attività delle amministrazioni. Gli accordi richiamati sono stati valutati come mero fatto storico generatore del preteso danno, non come oggetto principale della controversia. Le parti sono state quindi rimesse davanti al Tribunale ordinario competente; nessuna statuizione sulle spese.

Norme richiamate

• d.l. n. 551 del 1996, conv. in L. n. 651 del 1996

  ricordato solo come base normativa del programma di interventi per il Giubileo e dei soggetti beneficiari dei finanziamenti.

• L. n. 270 del 1997

  richiamata per la disciplina delle modalità di approvazione del piano degli interventi relativi al Grande Giubileo del 2000.

• L. Regione Basilicata 17 agosto 1998, n. 24

  richiamata quale fonte regionale di promozione degli interventi per il Grande Giubileo sul territorio lucano.

• d.l. n. 101 del 1995, conv. in L. n. 216 del 1995

  richiamato per il collegamento con la disciplina dei lavori pubblici e la costituzione del consorzio attuatore.

• L. n. 241 del 1990

  art. 11, comma 5; art. 15, comma 1

  richiamata dal giudice rimettente per sostenere la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo sulle controversie relative agli accordi integrativi o sostitutivi di provvedimento e agli accordi tra pubbliche amministrazioni.

• d.lgs. n. 267 del 2000

  richiamato per qualificare l'accordo di programma rilevante nella vicenda.

• d.lgs. n. 104 del 2010

  art. 133, comma 1, lett. a), n. 2

  richiamato come disposizione che attribuisce alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo le controversie in materia di accordi tra pubbliche amministrazioni.

• art. 2697 c.c.

  evocato solo indirettamente nel riferimento al petitum sostanziale e alla prospettazione delle allegazioni; non costituisce il fulcro della decisione.

Massime di principio

• La giurisdizione si determina in base al petitum sostanziale e alla causa petendi, non alla sola formula letterale delle conclusioni o alla qualificazione data dalle parti.
• Per radicare la giurisdizione amministrativa non basta che la controversia sia in qualche modo connessa a un accordo tra pubbliche amministrazioni: occorre che sia effettivamente contestato l’esercizio, in concreto, di un potere amministrativo.
• Se la domanda investe la lesione di un affidamento e la violazione dei canoni di correttezza e buona fede nell’operato della pubblica amministrazione, la controversia resta devoluta al giudice ordinario, trattandosi di tutela di diritti soggettivi.
• Gli accordi o i programmi amministrativi possono costituire il fatto storico da cui origina il danno, ma non attraggono automaticamente la giurisdizione amministrativa quando la pretesa azionata è risarcitoria e si fonda su una responsabilità di matrice privatistica.
• Le controversie sull’esistenza o sull’entità di obblighi di contribuzione o finanziamento che non implicano esercizio di poteri autoritativi né un procedimento amministrativo sono devolute al giudice ordinario.

Come è indicizzato