Cassazione Civile, Ordinanza n. 05536/2025 del 02/03/2025

Esito

La controversia

La controversia nasce da un verbale di accertamento e contestazione con cui la Provincia aveva ritenuto abusiva l'occupazione, da parte della società concessionaria autostradale, dello spazio sovrastante una strada provinciale mediante una struttura sopraelevata (pontone autostradale), senza concessione e senza pagamento del canone COSAP per l'anno 2013. La società aveva impugnato il verbale; il TAR aveva declinato la giurisdizione in favore del giudice ordinario, mentre il Consiglio di Stato, con una prima sentenza, aveva invece affermato la giurisdizione amministrativa e rimesso la causa al primo giudice; poi, nel merito, aveva annullato il verbale ritenendo che l'occupazione del soprasuolo, nell'ambito della concessione autostradale, non fosse soggetta al canone richiesto. La Provincia ha proposto ricorso per cassazione con tre motivi: (1) difetto di giurisdizione del giudice amministrativo, perché la controversia riguarderebbe solo una sanzione amministrativa pecuniaria; (2) difetto di giurisdizione anche in relazione alla misura ripristinatoria della rimozione delle installazioni abusive, ritenuta accessoria e comunque non applicabile al caso; (3) difetto di giurisdizione del giudice amministrativo in materia di canoni di occupazione di spazi e aree pubbliche e, inoltre, eccesso di potere giurisdizionale per avere il Consiglio di Stato escluso la debenza del COSAP, creando di fatto una norma di esenzione non prevista dall'ordinamento.

La decisione

La Corte dichiara inammissibile il ricorso. I primi due motivi sono inammissibili perché diretti contro la sentenza del Consiglio di Stato n. 3517/2019, che aveva definito in modo definitivo la questione di giurisdizione e non era stata impugnata tempestivamente, sicché su quel punto si era formato giudicato. Il terzo motivo è infondato: il Consiglio di Stato ha deciso entro i limiti della domanda, annullando il verbale di accertamento perché ha ritenuto insussistente l'obbligo di concessione e, solo come conseguenza argomentativa, ha escluso la debenza del canone; inoltre non vi è sconfinamento nella sfera del legislatore, poiché il giudice amministrativo ha interpretato il quadro normativo vigente senza creare una norma nuova. La Provincia è condannata alle spese e al versamento dell'ulteriore contributo unificato, se dovuto.

Norme richiamate

• art. 63, comma 2, lett. g-bis, d.lgs. 15 dicembre 1997, n. 446

  richiamato quale base della contestazione e della sanzione per occupazione abusiva e mancato pagamento del canone; la Corte non ne discute il contenuto sostanziale, ma rileva che la giurisdizione si determina sul petitum sostanziale della domanda.

• art. 50, comma 1, Regolamento provinciale COSAP della Provincia di Teramo

  la norma regolamentare è richiamata per la distinzione tra mera occupazione sine titulo e installazione abusiva di manufatti; la Corte però considera decisivo che i primi due motivi siano tardivi e coperti da giudicato sulla giurisdizione.

• art. 105, comma 1, c.p.a.

  richiamato per la rimessione della causa al primo giudice da parte del Consiglio di Stato nella sentenza del 2019.

• art. 360, comma 3, c.p.c.

  la Corte ribadisce che il divieto di impugnazione separata riguarda solo le sentenze non definitive su questioni pregiudiziali o preliminari che non chiudono il giudizio davanti al giudice che le ha pronunciate; la sentenza del 2019 del Consiglio di Stato, invece, era definitiva quanto alla giurisdizione ed era immediatamente impugnabile.

• art. 386 c.p.c.

  la giurisdizione va determinata in base all'oggetto della domanda, secondo il criterio del petitum sostanziale e della causa petendi, non sulla base della mera prospettazione formale della parte.

• art. 20, comma 5, Codice della strada

  invocato dalla ricorrente per sostenere il carattere accessorio della rimozione delle installazioni abusive; la Corte non ritiene decisivo tale richiamo ai fini della giurisdizione e reputa comunque inammissibili i primi due motivi.

• art. 111, comma 8, Cost.

  richiamato per delimitare il ricorso per cassazione per eccesso di potere giurisdizionale; la Corte precisa che lo sconfinamento nella sfera del legislatore si ha solo se il giudice crea una norma, non quando interpreta una disposizione esistente.

• art. 13, comma 1-quater, d.P.R. n. 115/2012

  richiamato per dare atto della sussistenza dei presupposti per l'ulteriore contributo unificato a carico della ricorrente.

• art. 13, comma 1-bis, d.P.R. n. 115/2012

  richiamato quale parametro dell'importo ulteriore dovuto, se dovuto, in conseguenza dell'inammissibilità del ricorso.

Massime di principio

• Ai fini del riparto di giurisdizione, occorre avere riguardo al petitum sostanziale e alla causa petendi: non conta la qualificazione data dalla parte, ma la reale natura della posizione giuridica dedotta in giudizio e del bene della vita richiesto.
• La sentenza d'appello che riforma la decisione di primo grado e rimette la causa al giudice a quo ai sensi degli artt. 353 o 354 c.p.c. è immediatamente impugnabile per cassazione quando definisce in via definitiva il giudizio davanti al giudice d'appello; il mancato ricorso tempestivo determina il passaggio in giudicato della statuizione.
• Una censura di difetto di giurisdizione non può essere utilizzata per contestare decisioni già coperte da giudicato, né per rimettere in discussione congiuntamente una pronuncia definitiva non impugnata nei termini.
• Il vizio di eccesso di potere giurisdizionale per invasione della sfera legislativa sussiste solo se il giudice speciale crea una norma inesistente, non quando interpreti, anche in modo estensivo o analogico, il quadro normativo vigente; eventuali errori interpretativi non integrano di per sé sconfinamento nei limiti esterni della giurisdizione.
• Quando il giudice, accertata l'insussistenza dell'obbligo presupposto contestato, esclude conseguentemente anche la debenza del canone o del corrispettivo, tale passaggio può costituire mera conseguenza argomentativa della decisione principale e non autonoma statuizione ultra petita.

Come è indicizzato